Uvodna predelitev pojma ustave

Ustava je vrhovni pravni akt države, ki določa temelje pravno-politične zgradbe države ter opredeljuje temeljne vidike razmerij med državno oblastjo in posamezniki ter drugimi pravnimi subjekti. Od vrste in značilnosti politične oblasti v času sprejemanja ustave je odvisno, ali je ustava sprejeta na demokratičen ali nedemokratičen način ter ali vpostavlja demokratičen ali nedemokratičen političen sistem. Osnovni obliki političnega sistema sta demokracija in avtokracija, pri čemer je skrajna oblika avtokracije totalitarni politični sistem (gl. Marijan Pavčnik, »Oblike držav,« v: Miro Cerar, Aleš Novak in Marijan Pavčnik, Uvod v pravoznanstvo, 2. pregledana, spremenjena in dopolnjena izdaja (Ljubljana: Uradni list RS, 2021), 63–91, tu 76–82). Med druge možne oblike političnega sistema uvrščamo oligarhijo, aristokracijo, plutokracijo itd. Za začetno fazo slovenskega prehoda (tranzicije) iz nedemokratičnega sistema v demokracijo je značilno, da je bila slovenska politična oblast, ki je vodila proces spreminjanja ustave ter sprejela novo ustavo, aprila 1990 izvoljena na demokratičnih volitvah, pri čemer pa je takratni politični sistem še vedno temeljil na ustavi iz leta 1974, ki je, kljub nekaterim dopolnilom v smeri demokratizacije sistema, še vedno ohranjala številne prvine iz prejšnjega, nedemokratičnega sistema. Slovensko ustavo je 23. decembra 1991 sprejela demokratično izvoljena slovenska skupščina. Iz ustave izhaja, da je Slovenija demokratična republika, ki kot država temelji na ljudski suverenosti, na načelu ustavnosti in na parlamentarni obliki politične oblasti, pri čemer je zavezana varstvu človekovih pravic ter načeloma pravne in socialne države.

Ustava je torej nekakšna osebna izkaznica države, ki na eni strani opredeljuje ustroj oziroma zgradbo (lat. constitutio, angl. constitution) države kot politične skupnosti, po drugi strani pa vzpostavlja in pooseblja temelje pravne ureditve države. Gre za politično-pravni akt oziroma dokument, v katerem je v resnici vsebinsko težko medsebojno ločiti politične in pravne prvine, saj so te tesno prepletene. Politično-pravna ambivaletnost se kaže tudi v nastajanju ustave. Po eni strani je ustava izraz politične odločitve ljudstva ter njegovih predstavnikov v ustavnodajni skupščini ali v parlamentu, ali pa je, če ustava nima demokratičnega izvora, izraz politične odločitve avtokratične (avtoritarne, totalitarne itd.) oblasti, ki ustavo oblikuje in sprejme po svoji lastni volji. Po drugi strani pa ustavo praviloma pojmujemo kot pravni akt predvsem tudi zato, ker je sprejeta po pravno določenem postopku ter je razglašena, objavljena in uveljavljena kot pravni akt.

V nadaljevanju bo ustava – tako kot je to običajno oziroma splošno uveljavljeno – označevana kot temeljni in v suvereni državi najvišji splošni oblastni pravni akt, vendar pa se je treba ob tem vseskozi zavedati, da je ustava hkrati tudi temeljni politični akt opredelitve državne ureditve. Kot vrhovni pravni akt je ustava nadrejena (navadnim) zakonom in vsem podzakonskim pravnim aktom, zato morajo biti vsi ti akti bodisi v skladu z ustavo ali pa ji vsaj ne smejo nasprotovati. Skladnost z ustavo je nujna povsod tam, kjer to ustava v obliki zapovedi, prepovedi ali pooblastil izrecno določa, medtem ko je glede družbenih razmerij in področij, ki jih ustava izrecno ne opredeljuje, treba zagotoviti, da zakonsko in drugačno pravno urejanje teh področij ustavi (vsaj) ne nasprotuje.

Obči razvoj ustavnosti

V antični atenski državi je bil specifičen pojem ustave v rabi v okviru filozofskih razpravljanj grških mislecev, še posebej Platona in Aristotela. Slednji je bil prvi, ki je filozofsko opredelil razliko med temeljnimi načeli in pravili celotne državne in družbene ureditve (gr. politeia – skupek norm o državnih oblasteh, njihovih pooblastilih in razmerjih) ter normami, ki izhajajo oziroma so izvedene iz teh temeljev in urejajo način izvrševanja oblastnih pooblastil (gr. nomoi – zakoni). Sama beseda »ustava« ali »konstitucija« je bila nato v bolj pravnem smislu prvič uporabljena v rimski državi. Z ustavo (constitutio) so razumeli edikte, ki so jih imperatorji izdajali zaradi urejanja pomembnejših ekonomskih in političnih vprašanj. Vendar pa antično obdobje dejansko ni ustvarilo pojma ustave v smislu enotnega pravnega (točneje: pravno-političnega) akta, v katerem bi bile vsebovane temeljne norme, ki so bistvene za organizacijo in delovanje državne skupnosti. Na splošno je mogoče ugotoviti, da stari vek ni izoblikoval takšnega pojma ustave, zato tudi ni imel neposrednega vpliva na razvoj moderne ustavnosti. O tej lahko govorimo šele z nastankom prvih zametkov ustavnosti v Angliji v 13. stoletju. Giovanni Sartori, Comparative Constitutional Engineering (An Inquiry into Structures, Incentives and Outcomes) (Hampshire, London: MacMillan, 1994), 197. Janko Rupnik, Rafael Cijan in Božo Grafenauer, Ustavno pravo, splošni del (Maribor: Univerza v Mariboru, Pravna fakulteta, 1996), 19. Stehphen M. Griffin, American Constitutionalism: from theory to politics (Princeton: Princeton University Press, 1996), 11 isl.

Kljub temu da ima Anglija časovno prioriteto glede razvoja posameznih vidikov sodobne ustavnosti, pa v tej deželi vse do danes ni bila sprejeta ustava v obliki enovitega pisanega akta. Angleško ustavo oziroma ustavno pravo tako tvorijo različne ustavne konvencije, običaji in posamezni pisani akti (srednjeveške listine in peticije, mednarodne pogodbe in zakonodajni akti sodobnega tipa). V nasprotju z Anglijo se je po meščanskih revolucijah, ki pomenijo temeljni prelom s srednjeveško politično in pravno organizacijo, v večini zahodnih držav postopno razvilo takšno moderno pravo, ki je novonastale vrednote (npr. svobodo in enakost posameznikov) na najvišji ravni izrazilo v obliki ustav kot enovitih dokumentov. Tam, kjer je meščanstvo sámo prevzelo oblast, je z ustavo določilo oziroma razglasilo predvsem naslednja načela: spoštovanje temeljnih pravic človeka in državljana, načelo nacionalne (ljudske) suverenosti in načelo delitve oblasti. Takšno ustavo so leta 1791 sprejeli v Franciji (temeljila je na Deklaraciji o pravicah človeka in državljana iz leta 1789), že pred tem, leta 1787, pa so Združene države Amerike sprejele prvo moderno ustavo, ki je v obliki enotnega akta in sistematično opredelila temelje državne ureditve. V državah, v katerih meščanstvo ni v celoti prevzelo oblasti oziroma dominantne vloge v družbi, pa so se še dlje časa ohranile kompromisne ureditve, v katerih je ostala oblast razdeljena med meščanstvo ter vladarja in preostale stanove iz fevdalne ureditve.

Na tem mestu je treba opozoriti, da niti antičnega grškega pojma politeía, ki se včasih v sodobne jezike prevaja kot »ustava«, niti antičnega rimskega pojma constitutio ni primerno enačiti s tem, kar v sodobnem času razumemo s pojmom ustave. Moderni pojem ustave in ustavnosti se je namreč uveljavil šele v 18. stoletju, v času severnoameriške osvoboditve oziroma osamosvojitve izpod angleške kolonialne oblasti. V času pred tem oziroma pred meščanskimi revolucijami, je imel pojem ustave bistveno drugačen pomen od tistega, ki ga je prinesla moderna ustavnost in ki je nato prevladal v svetu ter se ohranil vse do danes.

V času pred meščanskimi revolucijami, je pojem ustave (constitutio) označeval položaj določene države v luči njenih zgodovinskih, naravnih in pravnih okoliščin, kar se je sčasoma zožilo na opredelitev tistih značilnosti države, ki so bile vzpostavljene z različnimi dogovori (konvencijami), temeljnimi zakoni ali državnimi pogodbami. Čeprav je vse to izražalo prvenstveno pravni značaj določene države oziroma njen pravni položaj (pravni status), je bila takšna ustava predvsem deskriptivni pojem (nem. Seins-Begriff). Pomenila je torej predvsem opis obstoječega pravno-političnega položaja določene države. Za razliko od tega je po modernem razumevanju ustava normativni (preskriptivni) pojem, ki zaobsega predvsem delovanje vrhovnih organov državne oblasti. Po starejšem naziranju ima torej svojo ustavo (tj. obstoječo konstitucijo, zgradbo) vsaka država, po modernem razumevanju pa imajo ustave le tiste države, ki v posebnem normativnem ustavnem aktu pravno enotno in sistematično določajo oziroma predpisujejo temelje svoje državne ureditve.Gl. Dieter Grimm, Die Zukunft der Verfassung (Frankfurt am Main: Suhrkampf Verlag, 1994), 35–36.

K temu je treba dodati, da lahko ustavno ureditev (točneje: ustavnopravni sistem) posamezne države skupno sestavlja tudi več splošnih pravnih aktov z različnimi imeni oziroma nazivi, ki imajo po svoji naravi ustavni pomen (npr. ustava, temeljni zakon, ustavni zakoni, organski zakoni, ustavni amandmaji, ustavne listine), med katerimi ima v opisanem modernem pomenu osrednje mesto ustava. Tako npr. v Sloveniji poleg Ustave Republike Slovenije ustavnopravni sistem sestavljajo tudi Temeljna ustavna listina o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije ter različni ustavni zakoni (npr. ustavna zakona za izvedbo ustave in temeljne ustavne listine ter ustavni zakoni, s katerimi se spreminja in dopolnjuje ustava).

V prvih pisanih oziroma formaliziranih ustavah modernega časa (ustave severnoameriških držav Virginije, Marylanda in Pennsylvanije iz leta 1776) je bilo sprejeto načelo, da ustava pomeni načrt oziroma okvir za sestavo in delovanje državne oblasti. To stališče je še utrdilo zasedanje v Filadelfiji leta 1787, na katerem je bila sprejeta ustava Združenih držav Amerike. James Madison in Alexander Hamilton sta takrat v slavnih Federalističnih spisis (The Federalist Papers) nasprotovala ideji, da bi morala ustava določati tudi človekove pravice, saj sta menila, da pravice niso zavarovane na temelju njihove deklaracije (v smislu listine pravic – Bill of Rights), pač pa jih varuje ustavna struktura demokratične oblasti.Gl. npr. James Madison, Alexander Hamilton in John Jay, The Federalist Papers (London: Penguin Books, 1987), 473–479. To stališče, ki je prvotno prevladalo, je bilo kmalu preseženo, saj je bila ustava ZDA že leta 1789 dopolnjena s seznamom varovanih temeljnih pravic (Bill of Rights), leta 1791 pa je bila v Franciji Deklaracija pravic človeka in državljana (1789) vključena v francosko ustave, ki jo prav tako štejemo med prve moderne ustave. Na ta način ustava Francije ni po prvotnem ameriškem zgledu zgolj določila temeljev državne ureditve, pač pa je poleg vključitve človekovih pravic v ustavni okvir posebej izrazila tudi zahtevo po družbenih spremembah, ob čemer je mogoče ugotoviti, da je bila prav francoska revolucija vzor za vse tiste države kontinentalne Evrope, ki so v naslednjih letih in desetletjih vprašanje ustavnosti vključile v svoje politične razprave. Grimm, Die Zukunft der Verfassung, 49–51, op. 3.

Razvoj meščanske ustavnosti je konec 19. stoletja dosegel vrhunec svojega razvoja. Gibanje za ustavnost se je izražalo v obliki konstitucionalizma, ki predvsem pomeni omejevanje politične oblasti in supremacijo (najvišjo veljavo) ustave.O pojmu konstitucionalizma gl. npr. Nicola Matteucci, Novoveška država. Izrazoslovje in pota (Ljubljana: Fakulteta za družbene vede, 1999), 225–276. Kasneje, v 20. stoletju, so različni totalitarizmi (npr. nacizem, fašizem in komunizem) v posameznih državah prekinili razvoj konstitucionalizma, ki pa se je po razpadu teh političnih sistemov obnovil in nadalje razvijal.

Dandanes ima že večina svetovnih držav pisane in enovite ustave, v katerih so določeni temelji državne ureditve ter praviloma v obliki pravic in dolžnosti tudi temeljna razmerja med državo in državljani.O nekaterih najbolj znanih ustavnih sistemih (Združeno kraljestvo, Italija, Nemčija, ZDA, Francija, Švica in Ruska federacija) gl. Franc Grad, Ivan Kristan in Anton Perenič, Primerjalno ustavno pravo (Ljubljana: Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, 2006). Te ustavne ureditve so seveda različne, pri čemer so razlike po eni strani pogojene z naravo političnih sistemov posameznih držav (različni demokratični in nedemokratični sistemi), po drugi strani pa z razlikami v njihovem ozemeljskem, demografskem, političnem, kulturnem, gospodarskem, socialnem in drugačnem (zgodovinskem) razvoju.

Na splošno je mogoče glede ustavnega razvoja posameznih držav ugotoviti nekatere skupne značilnosti, na podlagi katerih lahko države oziroma njihove ustavne ureditve razvrstimo v nekaj temeljnih skupin. Glede na zgodovinsko kontinuiteto tako razlikujemo predvsem naslednje skupine ustavnih sistemov: Peter Jambrek, Ustavna demokracija. Graditev slovenske demokracije, države in ustave (Ljubljana: Državna založba Slovenije, d.d., 1992), 337–338.

prvo skupino tvorijo države, katerih ustavni sistemi imajo sorazmerno daljšo zgodovino mirnega in stabilnega razvoja. Značilni primeri teh držav so Združene države Amerike, Velika Britanija (Združeno kraljestvo), pa tudi države severnozahodne Evrope in Skandinavije (Belgija, Nizozemska, Norveška, Danska, Švedska). Ustavne institucije teh držav in njihova vzajemna razmerja so se oblikovala na osnovi predhodnih dolgotrajnih političnih in socialnih bojev ter ustreznih kompromisnih rešitev in ustavnih običajev, zaradi česar odražajo prepletenost materialnih (socialnih, kulturnih in političnih) ter formalnih prvin ustavnosti; v drugo skupino sodijo države, ki so neposredno po drugi svetovni vojni opustile totalitarni režim ter obnovile ustavno demokracijo na temelju predvojnih ureditev in povojnih spremenjenih razmer (npr. Italija in Nemčija); po drugi svetovni vojni so obnovile ustavno demokracijo tudi nekatere druge države, vendar so to izvedle kasneje, po obdobju diktature (Portugalska – 1976, Španija – 1978, Grčija – 1974); specifičen je primer Francije, katere ustavni razvoj je neposredno ali posredno vplival na številne evropske države. Francija ima dolgo ustavno zgodovino, v kateri je bilo izvedeno veliko korenitih in celovitih ustavnih reform, pri čemer je še posebej pomembna reforma iz leta 1959; v posebno skupino je mogoče uvrstiti države, ki so po skoraj pol stoletja trajajočem obdobju totalitarnega režima vzhodnoevropskega tipa (komunizem) obnovile svojo predvojno državnost, kar so predvsem izrazile tudi na ustavni ravni (npr. Poljska, Češka, Slovaška, Madžarska, Bolgarija in Romunija); posebno skupino tvorijo države oziroma narodi, ki so po razpadu enopartijskih, avtoritarnih vzhodnoevropskih in srednjeevropskih mnogonacionalnih držav (Sovjetska zveza, Jugoslavija) bodisi obnovili ali pa prvič vzpostavili svojo državnost na temelju ustavne demokracije. Slovenci kot narod (nacija) in Slovenija kot teritorialno opredeljen politični, gospodarski in kulturni sistem sodita v to skupino, katere začetni razvoj je bil zaradi prej neobstoječe državne in mednarodne subjektivitete posebej zahteven.

Slovenija je leta 1991 s sprejemom nove ustave vstopila v krog tistega evropskega oziroma zahodnega kulturno-civilizacijskega sveta, ki je v turbulentnem zgodovinskem razvoju že dodobra razvil svoje temeljne ustavne standarde. Med temi standardi, ki še posebej v času po drugi svetovni vojni izražajo sodobne demokratične vrednote oziroma načela, imata vsekakor eno najpomembnejših mest ustavna opredelitev pravice naroda do samoodločbe ter varstvo temeljnih človekovih pravic in svoboščin. Na splošni politični ravni demokratičnih držav sta zagotovljeni načeli ljudske suverenosti in delitve državne oblasti, znotraj tega okvira pa različne oblike posredne in neposredne demokracije, pri čemer zaradi kompleksnosti državnih sistemov praviloma izrazito prevladuje posredna, predstavniška demokracija (delna izjema je npr. Švica), medtem ko so različne oblike neposredne demokracije, kot npr. referendum ali ljudska iniciativa, njena pomembena dopolnitev oziroma korektiv. Z ekonomskega vidika je na eni strani pomembno predvsem pripoznanje in varstvo zasebne lastnine in drugih lastninskih oblik ter tržnega gospodarstva (seveda z nekaterimi nujnimi omejitvami), na drugi strani pa zagotovitev institucij socialne države. Tako s političnega kot pravnega vidika je velikega pomena udejanjanje načela pravne države, ki se kaže predvsem v spoštovanju ustavnosti in zakonitosti, v zagotavljanju človekovih svoboščin in pravic, v neodvisnosti sodstva ter v uresničevanju načel pravičnosti, pravne varnosti itd. Med sodobne demokratične standarde sodi tudi varstvo narodnih in (drugih) etničnih manjšin ter zagotovitev njihovega razvoja in njihovih temeljnih kolektivnih pravic. Nenazadnje je značilnost omenjenega kroga demokratičnih ustavnih ureditev tudi načelo laičnosti države (z različnimi izpeljavami), kar predvsem pomeni, da so cerkvene in druge verske ustanove v političnem in pravnem smislu opredeljene kot del civilne družbe, pri čemer jim je zagotovljena svoboda delovanja, vsakemu in vsem posameznikom v državi pa je zagotovljena svoboda veroizpovedi.

Na splošno je treba še reči, da ustavne ureditve niso statične, saj se ustave nenehno spreminjajo in prilagajajo družbenemu razvoju oziroma novim družbenim potrebam. Spreminjanje ustav lahko poteka v smislu njihovega formalnega spreminjanja oziroma dopolnjevanja, vendar pa so takšne spremembe v okviru stabilnih držav oziroma političnih sistemov relativno redke. Razlog za to je na eni strani v dejstvu, da se temeljne družbene vrednote, ki jih odražajo posamezne ustave, praviloma spreminjajo le na daljša zgodovinska obdobja, zaradi česar se spremembe v različnih segmentih družbenega življenja najpogosteje pravno izrazijo v spremembah politike ali zakonodaje. Na drugi strani pa je razlog za to, da se ustave le redko spreminjajo, tudi v posebnostih postopkov, ki so predvideni za takšne spremembe, kajti ti postopki so praviloma bistveno zahtevnejši (težavnejši) od postopkov za spreminjanje drugih državnih oziroma pravnih aktov (npr. zakonov).

Formalni in materialni pojem ustave

Pravna teorija razlikuje med formalno in materialno opredelitvijo ustave. Formalni pojem ustave izraža njeno pravno moč oziroma najvišjo stopnjo pravne veljave, ki jo ima ustava kot pravni akt, materialni pojem ustave pa zajema vsebino pravnih načel in pravil, ki po svoji naravi (tj. po pomenu in pomembnosti za državno ureditev) sodijo v ustavo.

Kot akt z najvišjo veljavo predstavlja ustava v formalnem pomenu vrh piramide vseh pravnih aktov. Ustava je tako hierarhično nadrejena vsem zakonskim ter podzakonskim pravnim aktom. Od vseh drugih pravnih aktov se ustava po svoji obliki (formi) razlikuje predvsem v treh vidikih: 1. glede na subjekt, ki ustavo sprejema, 2. glede na postopek njenega sprejemanja in 3. glede na naravo razglasitve in pravne uveljavitve.O oblikovnih (formalnih) vidikih pravnih aktov gl. Marijan Pavčnik, Teorija prava. Prispevek k razumevanju prava, 6., pregledana in dopolnjena izdaja (Ljubljana: Lexpera, GV založba, 2020), 199–205.

Z vidika subjekta sprejemanja ustave poznamo v svetu različne sisteme. Ustavo lahko sprejme, spremeni ali razveljavi: a) posebna ustavodajna skupščina, ki je posebej izvoljena zgolj za ta namen; b) ljudstvo oziroma državljani na splošnem referendumu (v tem primeru besedilo ustave oziroma ustavne spremembe predhodno oblikuje splošno predstavniško telo); c) sam zakonodajni oziroma splošni predstavniški organ po posebej predpisanem ustavnorevizijskem postopku (v to zadnjo skupino sodi tudi Slovenija, pri čemer pa lahko najmanj tretjina poslancev zahteva, da se ustavna sprememba potrdi še na nacionalnem referendumu – 170. člen ustave). Postopek sprejemanja in spreminjanja ustave (in tudi ustavnih zakonov) je v večini držav zahtevnejši od postopka sprejemanja in spreminjanja zakonov in drugih pravnih aktov. Po eni strani je postopek zahtevnejši že zato, ker pri sprejemanju in spreminjanju ustave praviloma kot ključen akter sodeluje najvišje predstavniško telo v državi ali ponekod celo ljudstvo na referendumu, pri čemer je v demokratičnem sistemu tudi javna ustavna razprava sorazmerna z (velikim) pomenom obravnavanih ustavnih vsebin. Po drugi strani pa se v večini držav ustava v predstavniškem telesu sprejema ali spreminja z določeno kvalificirano večino, ki je večja celo od absolutne večine (tj. večine vseh članov predstavniškega telesa) – v Sloveniji je za spremembo ustave zahtevana najmanj dvotretjinska večina glasov vseh poslancev državnega zbora (169. člen ustave).O razvoju slovenskega ustavnorevizijskega postopka od leta 1947 do uveljavitve ustavnorevizijskih določb nove ustave gl. Igor Kaučič, »Postopek za spremembo ustave,« v: Nova ustavna ureditev (Ljubljana: Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Društvo za ustavno pravo Slovenije, Časopisni zavod Uradni list Republike Slovenije, 1992), 165–172. Za razglasitev in pravno uveljavitev ustave praviloma veljajo nekoliko drugačna pravila kot za razglasitev in uveljavitev zakonov in drugih pravnih aktov, pri čemer tovrstna pravila po eni strani izpostavljajo pomembnost ustavnodajnega telesa, po drugi strani pa velik pravno-političen in simbolen pomen ustave kot takšne. Tako je npr. slovenska ustava leta 1991 začela veljati že z razglasitvijo v državnem zboru (in ne – tako kot to velja za zakone in druge predpise – šele po objavi v Uradnem listu Republike Slovenije), samemu aktu razglasitve ustave pa je bila posvečena izjemna javna pozornost.

V Sloveniji je, kot rečeno, spremembo ustave mogoče sprejeti le z najmanj dvotretjinsko večino glasov vseh poslancev državnega zbora (t. i. kvalificirana absolutna večina, ustavna večina). Za razliko od tega je v običajnih zakonodajnih postopkih v državnem zboru za sprejem zakona potrebna le navadna večina (tj. večina opredeljenih glasov prisotnih poslancev). Le izjemoma je za zakonodajne postopke v državnem zboru določena tudi zahtevnejša večina, ki pa – razen v enem primeru – še vedno ne dosega zahtevnosti t. i. ustavne večine. Te izjeme so ustavno predvidene le za zakonsko urejanje zelo pomembnih oziroma politično posebej občutljivih družbenih področij. Gre za zakone, ki urejajo naslednja področja:

volilni sistem (četrti odstavek 80. člena ustave) – za sprejem zakona se tu zahteva dvotretjinska večina glasov vseh poslancev (t. i. ustavna večina); referendum (peti odstavek 90. člena ustave) – dvotretjinska večina glasov navzočih poslancev; obrambo države (prvi odstavek 124. člena ustave) – dvotretjinska večina glasov navzočih poslancev; ustanovitev pokrajin (drugi odstavek 143. člena ustave) – dvotretjinska večina glasov navzočih poslancev.

V primeru, ko je na katerikoli zakon vložen odložilni veto državnega sveta, mora državni zbor pri ponovljenem glasovanju o zakonu za njegov sprejem doseči absolutno večino, tj. večino glasov vseh poslancev, razen če ustava za sprejem zakona predvideva večje (kvalificirano) število glasov (drugi odstavek 91. člena ustave). Omeniti velja še, da državni zbor z dvotretjinsko večino glasov navzočih poslancev sprejema tudi svoj poslovnik (94. člen ustave).

Postopek za spremembo ustave (ustavnorevizijski postopek) je od običajnega zakonodajnega in drugih pravodajnih postopkov zahtevnejši zato, ker gre pri spremembah ustave praviloma za politično soočanje pogledov glede temeljnih razmerij med najvišjimi državnimi organi, glede temeljnih izhodišč pravne ali socialne države ter glede ideološko najbolj občutljivih vprašanj, kot so npr. vprašanja posameznih človekovih pravic in pravic manjšin. Slovenska ustava sodi zato v skupino t. i. čvrstih ustav, katerih temeljni značilnosti sta, da se zaradi zahtevnosti ustavnorevizijskega postopka le redko spreminjajo in da so po formalni veljavi nad zakoni. Kadar se lahko ustava spreminja po istem postopku kot navadni zakoni, govorimo o gibki ustavi, ki je formalnopravno izenačena s temi zakoni, s katerimi jo je tudi mogoče spreminjati (spremembe ustave so v takšnih primerih praviloma bistveno pogostejše).Temeljno o razlikovanju med gibkimi in čvrstimi (togimi, trdnimi, rigidnimi) ustavami npr. Igor Kaučič, »Ustava,« v: Franc Grad, Igor Kaučič in Saša Zagorc, Ustavno pravo, tretja, spremenjena in dopolnjena izdaja (Ljubljana: Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, 2020), 98–155, tu 105–106. Seveda obstajajo tudi mnoge druge klasifikacije ustav, kot so npr. delitve na pisane in nepisane ustave, na kodificirane in nekodificirane ustave ter na oktroirane ustave, ustavne pakte in ljudske ustave (Ibidem, 104–107). Z vidika pogojenosti ustav z različnimi pravnimi in političnimi kulturami je mogoče razlikovati tudi med zahodnoevropskimi, angloameriškimi in komunističnimi ustavnimi modeli, prav tako pa tudi med ustavnimi modeli tretjega sveta in tistimi modeli, ki temeljijo na starodavnih tradicijah. Gl. Daniel J. Elazar, »Constitution-making: The Pre-eminently Political Act,« v: Keith G. Banting in Richard Simeon, ur., The Politics of Constitutional Change in Industrial Nations (Redesigning the State) (London: Macmillan, 1985).

Na splošno je ustavna materija za državo in družbo tako pomembna, da je ni primerno (pre)pogosto spreminjati. To tudi pomeni, da je treba ustavo izvorno oblikovati na premišljen način, z ustreznim in odgovornim pogledom na konstruktivni in dolgoročni razvoj celotne družbe. V tem pogledu je mogoče ugotoviti, da je čvrsta ustava za Slovenijo ustrezna. Ker je bila oblikovana po daljši in široko vključujoči javni razpravi ter ob intenzivnem sodelovanju politike in stroke, je kljub različnim (kritičnim) pogledom na nekatere njene posamične rešitve vse do danes kot vsebinska celota ohranila relativno visoko stopnjo družbene legitimnosti. V tem pogledu sta čvrstost in posledično stabilnost slovenske ustave pomembni vrednoti. Na ta način so namreč še posebej varovana temeljna načela in druge pomembne institucije naše ustavne ureditve, kot so npr. demokracija, pravna država (vladavina prava), socialna država in človekove pravice. Po drugi strani pa je seveda šibka plat vsake čvrste ustave v tem, da otežkoča ali onemogoča tudi takšne ustavne spremembe, ki bi bile zaradi spremenjenih družbenih okoliščin ali drugih razlogov smiselne ali celo nujno potrebne. V naši ustavni ureditvi tako doslej zaradi zahtevnosti ustavnorevizijskega postopka ni bilo mogoče sprejeti nekaterih ustavnih sprememb, ki bi to ureditev izboljšale oziroma jo v večji meri uskladile s sodobnimi družbenimi razmerami in tokovi. Od sprejema ustave do danes je bilo vloženih že kar nekaj predlogov za tovrstne spremembe, pri čemer so bili nekateri sprejeti, drugi pa niso dobili zadostne podpore.O spremembah in dopolnitvah ustave podrobneje Igor Kaučič, »Spreminjanje Ustave Republike Slovenije (1991–2021),« v: Ustava Republike Slovenije (Ljubljana: Javno podjetje Uradni list Republike Slovenije, d.o.o., 2021), 54–76. Toda kljub nekaterim posameznim pomanjkljivostim ustava po dobrih treh desetletjih svojega obstoja še vedno nudi ustrezno in stabilno podlago za delovanje državnih institucij ter za varstvo pravic državljanov in drugih posameznikov. K temu pripomore tudi ustavno sodišče, ki pri sprejemanju svojih zavezujočih odločitev – ob upoštevanju načel pravne države (vladavine prava) in uveljavljenih standardov ustavnopravne interpretacije – ustavne določbe vsaj pretežno ustrezno razlaga v duhu časa in družbenih potreb.

Če se zdaj posvetimo pojmovanju ustave v njenem materialnem pomenu, vidimo, da se ta pojem nanaša na vsebino (tvarino, materijo), ki ima ustavni pomen. Tovrstna materija sodi v pojem ustave v materialnem smislu ne glede na to, ali je hkrati vsebovana tudi v formalnem aktu ustave. Razumevanje ustave v materialnem smislu torej izhaja iz naziranja, da ima vsaka država ustavo oziroma skupek temeljnih načel in pravil, ki pogojujejo in urejajo državno in družbeno ureditev, ne glede na to, ali so ta načela in pravila izključno zajeta v pisani ustavi (kot enovitem aktu), ali pa obsegajo tudi različne druge pisane in nepisane vire (npr. angleška ustava).

Na vprašanje, kaj sodi v temeljno ustavno materijo (t. i. materia constitutionis), je mogoče najti vsaj štiri odgovore oziroma pojmovanja. Pavčnik, Teorija prava, 241–242. (1) Po državnopravnem pojmovanju sodijo v ustavo le tisti predpisi, ki urejajo organizacijo vrhovne državne oblasti in ki hkrati opredeljujejo tudi položaj posameznika v razmerju do te oblasti. (2) Po političnopravnem pojmovanju so predmet ustavnega urejanja politične institucije in razmerja med glavnimi nosilci politične oblasti v državi. Naloga ustave je, da ureja organizacijo države, njen politični sistem, strukturo oblasti, volitve, položaj in pristojnosti parlamenta ter izvršilne oblasti itd., pri čemer se posebej poudarja potreba po zagotovitvi delitve oblasti med državnimi institucijami. (3) Družbenoekonomsko pojmovanje ustave izhaja iz stališča, da mora ustava urejati tudi vprašanje lastnine na proizvajalnih sredstvih, funkcijo lastnine, družbenoekonomske pravice in druga temeljna izhodišča, ki zadevajo družbenoekonomsko ureditev v državi. Takšno pojmovanje je bilo značilno za ustavno ureditev SFR Jugoslavije iz let 1963 in 1974. S tem pojmovanjem je močno povezano tudi (4) pojmovanje ustave kot »temeljne družbene listine«, ki se je prav tako izrazilo v nekdanjem jugoslovanskem pojmovanju ustavnosti, še posebej v zvezi z jugoslovansko ustavo iz leta 1974. Po tem gledanju je morala ustava podrobno urejati tudi samoupravne pravice in samoupravno organiziranost družbe, kar je privedlo do tega, da je bila takratna jugoslovanska ustava najdaljša na svetu.Gl. Miodrag Jovičić, Savremeni politički sistemi (Novi Sad: Pravni fakultet u Novom Sadu, Institut društvenih i pravnih nauka, 1981), 267. Takšen koncept se je bistveno oddaljil od klasičnega opredeljevanja ustavne materije, ki zajema predvsem prvine, ki jih terjata državnopravno in političnopravno pojmovanje ustave.Podrobneje o ustavni materiji gl. Pavčnik, Teorija prava, 241–244. Kaučič, »Ustava,« 113–116. Janko Rupnik, »Nekateri teoretični problemi ustavnosti in zakonitosti,« v: Nova ustavna ureditev (Ljubljana: Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Društvo za ustavno pravo Slovenije, Časopisni zavod Uradni list Republike Slovenije, 1992), 22–27, tu 25–26. Peter Jambrek , »Razvoj in izhodišča nove slovenske ustavnosti,« v: Nova ustavna ureditev (Ljubljana: Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Društvo za ustavno pravo Slovenije, Časopisni zavod Uradni list Republike Slovenije, 1992-I), 7–21, tu 11–12. Zgodovinska izkušnja sedaj uči, da ustave v materialnem pomenu ne gre pretirano širiti, kajti sicer se lahko njena vsebina izkaže kot vseobsežna ideologizacija, ki je v pretiranem razkoraku s prakso oziroma z drugimi realnimi dejavniki v družbi, zaradi česar takšna ustava ni praktično učinkovita in dolgoročno ne more obstati.

Kot temeljno (standardno) ustavno materijo je torej mogoče sklepno opredeliti predvsem dva vsebinska ustavna sklopa: prvi pomeni opredelitev in ureditev državne organizacije, drugi pa zagotovitev pravic in določitev dolžnosti človeka in državljana. To je tisti minimum ustavne vsebine, ki po svoji naravi sodi k pojmu ustave ter ga v različnih obsegih tudi praktično vsebujejo vse ustave. K temu skupnemu imenovalcu pa seveda vsaka ustava dodaja različne druge sklope, pač v odvisnosti od razvojne stopnje in potreb posamezne države oziroma družbe.

Kaj sploh je »konstitucija« (1848)?

V začetku 19. stoletja, ko se je tudi v kontinentalni Evropi postopoma, a vse bolj nezadržno uveljavljala ideja konstitucionalizma in parlamentarizma, je stara Avstrija, kamor je sodilo slovensko ozemlje, ostajala trdno v oklepu absolutističnega sistema, ki ga je utelešal knez Clemens von Metternich. Vsakršna javna razprava o politično-sistemskih spremembah je bila onemogočena, čas je dobil oznako Metternichov absolutizem. Konkretnejše kritike režima in zahteve po njegovi liberalizaciji so se najprej – v tridesetih letih 19. stoletja – pojavile na Ogrskem, v naslednjem desetletju pa so prodrle tudi čez mejo v Avstrijo. Ideje, ki so tedaj krožile, so bile prodorne in moderne, a vendarle še precej oddaljene od konstitucionalnega političnega sistema zahodnega tipa. V vsakem primeru pa so kritiki režima ravno v konstitucionalizmu videli tisto sredstvo, ki bi lahko prerodilo državo in jo iztrgalo iz »mrtvila«. Stefan Malfer, »Der Konstitutionalismus in der Habsburgermonarchie – siebzig Jahre Verfassungsdiskussion in 'Cisleithenien',« v: Die Habsburgermonarchie, Band VII (Verfassung und Parlamentarismus), 1. Teilband (Wien: Austrian Academy of Sciences Press, 2000), 13–14. Po izbruhu marčne revolucije na Dunaju leta 1848 tako ni presenetljivo, da je vprašanje ustavne preureditve monarhije postalo eno osrednjih, zahteve pa temeljitejše. Tega so se zavedali tudi na dvoru, zato je cesar že dva dni po izbruhu revolucije obljubil začetek dela na »novi konstituciji«. Janez Cvirn, Dunajski državni zbor in Slovenci (1848–1918) (Celje: Zgodovinsko društvo Celje – ZIFF, 2015), 10–13.

Kaj sploh je »konstitucija«, kaj konstitucionalizem, je bilo takrat pri precejšnjem delu (zlasti kmečkega) prebivalstva nejasno. Šlo je za novost izjemnih razsežnosti. Nekateri so jo enačili s »popolno prostostjo«, kjer nihče nima nobenih dolžnosti, drugi so v njej videli pot k višanju davkov. Urednik slovenskega časopisa Novice Janez Bleiweis je zato precej točno ljudstvu pojasnjeval, kako je »konstitucija« taka »vladija, ktera pripusti, de prihodnjič ne bo le samo gospóska, temuč de bojo tudi deželni in mestni stanovi, ki bojo zató od ljudstva izvoljeni, pravico iméli govoriti, svoje želje in vošila v prihodnjih postavah in davkih pred tronam Cesarja odkritoserčno razodeti, in pa tudi zvedeti, kakó in kam se deržavno premoženje vsako leto obračuje«. Ibidem, 13. Poleg pojasnjevanja pomena konstitucije so Novice predlagale tudi ustrezen slovenski izraz zanjo. Po njihovem mnenju bi bila najboljša »sovlada«, saj cesar vlada skupaj z ljudstvom. V poljščini, češčini in hrvaščini uveljavljena beseda »ustava« pa se jim je zdela neprimerna, ker da ne pove nič konkretnega.

Za pripravo ustave je bil zadolžen notranji minister Franz von Pillersdorf, ki je že do aprila 1848 pripravil prvi osnutek (Grundlinien der Verfassung). Ibid., 16–20. Aprilska ali Pillersdorfova ustava Edmund Bernatzik, Die österreichischen Verfassungsgesetze mit Erläuterungen (Wien: Manz, 1911), 102–109. je povsem na novo določala politično podobo države, saj jo je spreminjala v ustavno monarhijo in hkrati uveljavljala relativno širok katalog temeljnih državljanskih pravic. Toda osrednjo vlogo je še zmerom ohranjal cesar, ki je imel pravico do zakonske iniciative, izključno pravico sankcioniranja zakonov, pravico do imenovanja ministrov in vrhovno poveljstvo nad vojsko. Povrhu vsega bi tudi zakonodajno oblast izvajal v sodelovanju z dvodomnim parlamentom, sestavljenim iz senata in poslanske zbornice. V prvem naj bi sedeli polnoletni princi cesarske rodbine, od cesarja dosmrtno imenovani člani in še 150 predstavnikov, ki bi jih izvolili najbogatejši zemljiški posestniki. V poslanski zbornici pa naj bi sedelo 383 predstavnikov ljudstva, izvoljenih na podlagi omejene volilne pravice.

Aprilska ustava je tako zadovoljila marsikatero zahtevo, a je temu navkljub naletela na veliko nasprotovanje, saj je ne nazadnje bila oktroirana, dajala je preveliko vlogo cesarju in uvajala »aristokratski« zgornji dom parlamenta. Vse večje nezadovoljstvo je v kombinaciji z nezavidljivim vojaško-političnim položajem države naposled prisililo vlado in cesarja k popuščanju. Maja je bil zamišljeni zgornji dom ukinjen, volilni sistem nekoliko liberaliziran, bodoči parlament pa je bil razglašen za ustavodajnega.

Parlament oziroma državni zbor je bil nato izvoljen julija 1848 in še isti mesec začel z delom na novi ustavi. Zaradi izbruha oktobrske revolucije na Dunaju se je jeseni umaknil v majhno moravsko mestece Kroměříž, kjer je z delom sicer nadaljeval, a v docela spremenjenih političnih okoliščinah. Ozračje ni bilo več naklonjeno korenitejšim spremembam, vladne zahteve so postajale vse bolj omejujoče, povrhu vsega je prestol zasedel novi cesar, mladi Franc Jožef I. Poslanci so tako privolili v kompromisni osnutek, Ibid., 113–132. ki je bil poln nasprotij, a še zmerom korenitejši kot aprilska ustava. Po osnutku je cesar še naprej ohranjal osrednjo vlogo, a je bila hkrati opazno krepkejša vloga parlamenta. Cvirn, Dunajski državni zbor in Slovenci (1848–1918), 32–58.

Kljub doseženemu kompromisu so se nasprotja med vlado in poslanci vse bolj zaostrovala, zato se je vlada odločila, da bo državni zbor razpustila in sama oktroirala ustavo. Novo temeljno listino je pripravil notranji minister Franz Stadion, marca 1849 pa je že prejela cesarsko sankcijo. Ob njeni razglasitvi je Franc Jožef kroměřížške poslance obtožil, da so delali ustavo »po teoriji«. T. i. marčna ali oktroirana ustava Bernatzik, Die österreichischen Verfassungsgesetze mit Erläuterungen, 150–167. se je seveda precej razlikovala od kroměřížške in se bolj zgledovala po Pillersdorfovi. Toda do volitev in dejanske uveljavitve marčnega sistema naposled ni prišlo, saj sta cesar in vlada sistematično in vse bolj odločno krčila politični prostor, dokler ni cesar decembra 1851 z dvema silvestrskima patentoma dokončno ukinil marčne ustave. S tem je obnovil absolutistični sistem, ki se je ohranil skozi celo desetletje. Po notranjem ministru ga imenujemo Bachov absolutizem. Cvirn, Dunajski državni zbor in Slovenci (1848–1918), 59–67.

Ustavno življenje v Avstriji (1860–1918)

Zunanjepolitična katastrofa v letu 1859, ko je Avstrija izgubila vojno proti Franciji in italijanskemu Piemontu, je v kombinaciji z vse bolj nevzdržnim finančnim položajem države cesarja prisila, da je privolil v politično-sistemske spremembe v smeri demokratizacije in obnove ustavnega življenja. K temu je prispeval tudi pritisk finančnih krogov, ki zadolžene države niso želeli več kreditirati brez parlamentarnega nadzora nad državnim erarjem. Franc Jožef je tako najprej izdal oktobrsko diplomo (1860), ustavni dokument, s katerim pa skoraj nihče ni bil zadovoljen. V nezavidljivih razmerah je zato popustil in februarja 1861 razglasil t. i. februarsko ustavo – kompleks zakonov, ki so skupaj tvorili ustavni sistem. Ustava, ki torej ni bila uveljavljena v obliki enovitega dokumenta, je znova uvajala parlament, imenovan državni zbor (Reichsrat), sestavljen iz dveh zbornic, gosposke in poslanske. Člani gosposke (Herrenhaus) so bili visoki cerkveni dostojanstveniki, dedni člani iz visokega plemstva in dosmrtni člani iz vrst plemičev, znanstvenikov in umetnikov, ki jih je imenoval cesar. Poslansko zbornico je sestavljalo 343 poslancev, ki so jih sprva delegirali deželni zbori iz svoje srede. S februarsko ustavo leta 1861 je tako bil v stari Avstriji prvič po letu 1848 vzpostavljen parlament v klasičnem smislu; predstavniško telo z jasnimi zakonodajnimi kompetencami in pristojnostjo nadzora nad državnimi financami (sprejemanjem proračuna). Ibid., 76–93.

Po vnovičnem avstrijskem vojaškem porazu leta 1866 (v vojni s Prusijo in Italijo), ko se je zdel obstoj države ogrožen, se je cesar odločil za sporazum z madžarsko opozicijo (uvedba dualizma; nastala je Avstro-Ogrska), ki je vodil v novo ustavno preureditev države, vsebovano v kompleksu zakonov, imenovanem decembrska ustava (1867). Kompetence dunajskega državnega zbora so se še povečale, s čimer se je Cislajtanija (avstrijska polovica Avstro-Ogrske) skoraj povsem približala ustavnim standardom, ki so bili aktualni v revolucionarnem obdobju 1848/1849. Ibid., 106–120.

Decembrska ustava je ostala v veljavi vse do konca monarhije leta 1918 (temeljni zakon o temeljnih pravicah državljanov, ki je bil sestavni del decembrske ustave, je še danes del aktualne avstrijske ustave). Vmes je bila deležna nekaterih sprememb, ki so zadevale izjemno pomembno vprašanje volilnega sistema. Težnje po njegovi reformi so se sicer pojavljale vse od obnove ustavnega življenja v Avstriji v šestdesetih letih, vendar je demokratizacija na tem področju le počasi in postopoma napredovala. Poslanske zbornice volivci sprva niso volili neposredno, ampak so njene člane »delegirali« deželni zbori iz svoje srede, ki so bili izvoljeni na podlagi t. i. kurialnega sistema, zagotavljajočega zastopstvo interesov. Po njem so bili volivci razdeljeni v volilne razrede, imenovane kurije; vsak izmed teh pa je volil vnaprej določeno število poslancev. Volivci kmečke kurije so tako volili 40 % poslancev, dejansko pa predstavljali 80 % prebivalstva, četrtino poslancev so izvolili volivci mestne kurije (manj kot petina prebivalstva), preostanek pa je pripadel dvema privilegiranima razredoma – veleposestniški kuriji in kuriji članov trgovsko-obrtne zbornice ter t. i. virilistom (nevoljenim članom) – rektorjem univerz in škofom. Po prvi veliki (ustavni) reformi leta 1873 so bile uvedene direktne volitve v državni zbor, po drugi iz leta 1896 pa so obstoječim štirim kurijam dodali še peto – splošno kurijo. William Alexander Jenks, The Austrian Electoral Reform of 1907 (New York: Columbia University Press, 1950), 24, 73–74. Vasilij Melik, Volitve na Slovenskem: 1861−1918 (Ljubljana: Slovenska matica, 1965), 32–34.

Prizadevanja za splošno in enako volilno pravico so se precej okrepila po reformi leta 1896, ko je bil tudi avstrijski tisk poln tozadevnih diskusij. Na čelo boja za novo volilno reformo se je najprej postavilo delavsko gibanje. Prelomni trenutek je dokončno napočil leta 1905. Vladna kriza na Ogrskem je v kombinaciji s turbulentnimi dogajanji v Rusiji (rusko-japonska vojna in revolucija 1905), ki so še bolj podžgala socialdemokrate v njihovih volilnoreformnih akcijah, pognala volilno debato tudi na parket dunajskega parlamenta. Ob njegovem ponovnem odprtju septembra 1905 so zbrani poslanci najprej prisluhnili nastopnemu govoru ministrskega predsednika barona Paula Gautscha, v katerem se ta ni mogel izogniti vprašanju volilne reforme. Sicer je poudaril, da je sam zagovornik razširitve volilne pravice, a hkrati navrgel, da bo realizacija le-te izjemno težaven in zapleten projekt. Toda ne nemogoč; po napornih usklajevanjih je 1. decembra 1906 poslanska zbornica predlog volilne reforme potrdila. 21. januarja 1907 je nato svoje privoljenje dala tudi gosposka zbornica in končno je s podpisom cesarja Franca Jožefa reforma 26. januarja 1907 postala zakon. Jenks, The Austrian Electoral Reform of 1907, 27–33, 62–64. Slovencem je po njem pripadlo skupaj 23 mandatov, kar je približno ustrezalo deležu slovenskega prebivalstva.

Razvoju ustavnosti in parlamentarizma sta seveda neizbežno sledila politizacija množic in razmah strankarskega življenja. Počasi, a hkrati hitro so se v tretjini stoletja prej nepolitične množice precej spolitizirale in razdelile na politične tabore. Leta 1861, ko je cesar razpustil ogrski deželni zbor in so okrajni predstojniki na Kranjskem vladi poročali o reakcijah prebivalstva, so bila njihova poročila še enoznačna. Razen redkih izobražencev v mestih, ki so discipliniranje »upornih« Madžarov pozdravili, večinsko kmečko prebivalstvo cesarjeve poteze sploh ni komentiralo. »Za stvari, ki nimajo neposrednega učinka, se kmetje ne zanimajo. Vse njihove želje so usmerjene samo v to, da bi čim prej prišlo do znižanja davkov, ki so za njih čisto previsoki.« Temu pritrjujejo tudi podatki o volilni udeležbi. Ta je na občinskih volitvah, ki so jih (prvič po letu 1850) izvedli februarja 1861, bila sicer visoka, toda že na marčevskih deželnozborskih volitvah komaj 30 %. Volitve, ki v nasprotju z vsemi kasnejšimi sicer niso poznale organiziranega volilnega boja, so odpirale »velika politična vprašanja« (konstruktivna organizacija države, odnos do februarske ustave, vprašanje osebne in verske svobode), a ta kmeta niso veliko zadevala. V razmerah, ko ni bilo političnih »strank« in je – ob veliki nepismenosti – obstajala skromna komunikacijska mreža, so bile možnosti za politično mobilizacijo prebivalstva skromne.

Toda že na naslednjih volitvah (in vseh poznejših) je bila politična mobilizacija prebivalstva na bistveno višji ravni. Popuščanje pritiska cenzure, naraščanje števila časnikov, bolj demokratična društvena zakonodaja (1867), ki je omogočala ustanavljanje političnih društev, pa liberalni zakon o pravici do javnih zborovanj (1867), ki je dopuščal dokaj neovirano prirejanje množičnih javnih političnih shodov (posledica te zakonodaje je bilo taborsko gibanje), vse to je v politično življenje vnašalo prej neznano dinamiko. A tudi postopna demokratizacija političnega življenja je vse do konca stoletja imela svoje omejitve. Ob preštevilnih vzvodih vlade, da aktivno poseže v politično dogajanje, je bila glavna omejitev nedemokratični volilni sistem, ki je aktivno udeležbo v političnem življenju omogočal le premožni in izobraženi manjšini.

V senci procesov politične demokratizacije, zlasti volilnega sistema v smeri splošne volilne pravice, je politika postopoma izgubljala svoj elitni značaj. Že znižanje davčnega cenzusa, s katerim je bila pogojevana volilna pravica, je leta 1882 v »strankah« okrepilo zavest o pomenu politične mobilizacije množic. Ob koncu osemdesetih let se je na nemških območjih Avstrije pojavilo troje velikih političnih gibanj, ki so poskušala mobilizirati široke sloje prebivalstva: socialdemokracija, vsenemci in krščanski socialci. Od volilne reforme leta 1896 brez politične mobilizacije najširših slojev ljudi sploh ni bilo mogoče obstati na političnem prizorišču. Že prve volitve po novem sistemu leta 1897 so jasno pokazale, da so stare »elitne« stranke z ozko socialno bazo (meščanstvo) obsojene na propad. Ob prvih volitvah na podlagi splošne in enake volilne pravice leta 1907 pa so komentatorji povsod ugotavljali: »Vse je le rdeče in črno.« Na volitvah so triumfirale tiste stranke, ki so se s svojo komunikacijsko mrežo (društva, časopisje, hranilnice, zasebne šole in otroški vrtci) najbolj »zasidrale« med ljudmi. To pa so bile poleg socialdemokracije predvsem stranke katoliške usmeritve. Prim. Helmut Rumpler, Eine Chance für Mitteleuropa. Bürgerliche Emanzipation und Staatsverfall in der Habsburgermonarchie (Wien: Ueberreuter, 1997).

Po razpadu Avstro-Ogrske in oblikovanju jugoslovanske države se je slovenski prostor vključil v novo družbeno-civilizacijsko stvarnost, ki se je v precej segmentih bistveno razlikovala od prejšnje – avstrijske.

Ustavni razvoj v prvi jugoslovanski državi (1918–1941)

Šeststoletna habsburška monarhija (od leta 1867 imenovana Avstro-Ogrska), je bila ob koncu prve svetovne vojne v procesu razpadanja in tik pred zdajci je tudi med slovensko politično elito prevladalo prepričanje, da je treba razmišljati o državnopravnih rešitvah izven habsburškega okvira. Vse dotlej je namreč večina slovenske politike in prebivalstva videla prihodnost v habsburški monarhiji, ki pa bi bila drugače, pravičneje urejena.

Še maja leta 1917 je vodja Jugoslovanskega parlamentarnega kluba v dunajskem državnem zboru in sploh vodilni slovenski politik dr. Anton Korošec prebral majniško deklaracijo, ki je zahtevala samostojno južnoslovansko državno telo pod habsburškim žezlom. Toda sčasoma, relativno kmalu, so slovenski politiki spoznali, da svojih načrtov znotraj monarhije ne bodo mogli uresničiti in so nekje pomladi leta 1918 po Koroščevih besedah habsburško klavzulo »ven vrgli«. Na še zadnje prošnje zadnjega avstrijskega cesarja Karla iz oktobra 1918, da bi Slovenci le ostali zvesti Avstriji, je Anton Korošec odgovoril z znamenitimi besedami: »Majestät, es ist zu spät / Veličanstvo, prepozno je!« Prim. mdr. Walter Lukan, Iz "črnožolte kletke narodov" v "zlato svobodo"? Habsburška monarhija in Slovenci v prvi svetovni vojni (Ljubljana: Znanstvena založba Filozofske fakultete, Zveza zgodovinskih društev Slovenije, 2014).

Že avgusta leta 1918 so vse slovenske stranke oblikovale Narodni svet za Slovenijo in Istro, v začetku oktobra je nastalo v Zagrebu Narodno Vijeće SHS, ki je bila krovna politična organizacija južnih Slovanov iz habsburške monarhije. 29. oktobra je nato sledilo pretrganje državnopravnih vezi z monarhijo, na Kongresnem trgu v Ljubljani je bila osrednja manifestacija. Nastala je Država Slovencev, Hrvatov in Srbov (SHS), ki je obsegala približno ozemlje današnje Slovenije brez Prekmurja, Hrvaško z Istro in Dalmacijo ter Bosno in Hercegovino. Na čelu države je bil Anton Korošec. Znotraj nje je Narodna vlada SHS po konfederativnem načelu povsem samostojno upravljala s slovenskim ozemljem. Preko svojih poverjenikov je edina in samostojno izvajala oblast. Mnogi jo označujejo za provizorično vlado, kar je deloma res bila, že 1. decembra 1918 je sledil akt zedinjenja v Kraljestvo Srbov, Hrvatov in Slovencev, kasneje preimenovano v Kraljevino SHS in nato v Kraljevino Jugoslavijo. Razpadu Avstro-Ogrske in vrenju nacionalnih gibanj je tako jeseni leta 1918 sledila vzpostavitev novih nacionalnih držav (oziroma takih, ki so se imele za nacionalne); nastala je nova politična karta srednje Evrope, katere posledice vidimo še danes; med njimi je tudi Republika Slovenija. Gl. podrobneje Jurij Perovšek, Slovenska osamosvojitev v letu 1918. Študija o slovenski državnosti v Državi SHS (Ljubljana: Modrijan, 1998).

Eden pomembnejših izrazov slovenske samostojnosti leta 1918 je tudi pravni dokument dolgega imena, a nadvse pomembne in tehtne vsebine – »Naredba celokupne vlade o prehodni upravi v ozemlju Narodne vlade SHS v Ljubljani«. Besedilo naredbe je pripravil profesor prava dr. Ivan Žolger, prvi in zadnji slovenski minister v avstrijski vladi. Naredba o prehodni upravi je imela značaj ustavnega besedila, saj je opredeljevala državnopravno organizacijo na Slovenskem in izvajanje oblasti. Nekateri jo imenujejo Žolgerjeva ustava. Katja Škrubej, »Ivan Žolger in zadnji poskus revizije ustave v Habsburški monarhiji : povezave s snovanjem ustavnih podlag za novo politično skupnost?,« Prispevki za novejšo zgodovino 59, št. 2 (2019): 130–156.

Po oblikovanju Kraljevine SHS je jugoslovanski državno-politični sistem temeljil v členih prve ustave. Ustavodajni proces v prvi Jugoslaviji je imel več standardnih faz. Najprej so volilci na splošnih in enakih volitvah (za moške) izvolili konstituanto (ustavodajno skupščino). Nato so vlada in stranke oblikovale svoje predloge, ki so jih pretresali v posebnem Ustavnem odboru, nakar je po sprejetju v odboru ustavni osnutek prišel na dnevni red plenarnih sej konstituante. O njem so glasovali na Vidov dan 28. junija 1921, ko je država dobila ustavo, poimenovano vidovdanska ustava (glasovanje je bilo problematično, naposled so bili glasovi kupljeni za denar).

V ospredju debate je tedaj bilo vprašanje avtonomije in decentralizacije, vprašanje državne ureditve, ki je bilo eden osrednjih problemov jugoslovanske države, a poleg tega je vidno mesto zavzelo še ena problematika, ki je bila po svoji vsebini zelo moderna in izrazito opredeljena z duhom časa. To je bila socialno-gospodarska problematika, ki je bila po vzoru nemške weimarske ustave vključena v ustavno besedilo. Jure Gašparič, Izza parlamenta. Zakulisje jugoslovanske skupščine 1919–1941 (Ljubljana: Modrijan, 2015), 29–35.

Kraljevina SHS je v skladu s 1. členom ustave postala ustavna, parlamentarna in dedna monarhija. V poglavjih o temeljnih človekovih pravicah je bila precej moderna in podobna weimarski ter belgijski ustavi. Zakonodajno oblast je v skladu z njo vršil sodoben enodomni parlament, poimenovan Narodna skupščina Kraljevine SHS. Skupščinske poslance so za štiriletno periodo volili vsi moški, starejši od 21 let; volilna pravica je bila splošna in enaka ter neposredna in tajna. En poslanec se je volil na 40.000 prebivalcev. Izvoljen je lahko bil vsak državljan, ki je bil starejši od 30 let ter je govoril in pisal »narodni jezik«. Skupščina je imela precej avtonomije, kakor je v skladu s tedaj uveljavljeno politično teorijo in prakso šlo parlamentom. V celotnem političnem sistemu delitve oblasti, ki je bil načeloma sodobno zasnovan, pa je bila ustavno vgrajena posebna izjema – monarh. Imenovali so ga celo prvi ustavni faktor (skupščina je bila šele drugi), saj je vršil zakonodajno oblast skupaj s skupščino, imel jo je tudi pravico razpustiti, izvršno oblast pa je sploh izvajal sam preko odgovornih ministrov. Slednji so sicer bili odgovorni parlamentu, a podrejeni kralju.

Poleg izrazitega položaja kralja je bil drugi (pravzaprav prvi) in osrednji problem vidovdanske ustave njen centralistični in unitaristični značaj, ki je zaostril nacionalno vprašanje. V državi je po dikciji ustave živel jugoslovanski narod, sestavljen iz treh »plemen« (Slovencev, Hrvatov in Srbov; ostali se ne omenjajo). Teritorialno je bila celotna država aritmetično razdeljena na 33 t. i. oblasti (upravno-teritorialnih enot) z največ 800.000 prebivalci. Organi oblasti v oblasteh so bili zgolj tehnični izvrševalci nalog osrednjih državnih organov. Centralistično bit režima je leta 1927 sicer nekoliko omilila vzpostavitev oblastne samouprave v Sloveniji, saj je prišlo do volitev t. i. oblastnih skupščin obeh slovenskih oblasti, ki sta nato opravljali funkcijo lokalnih parlamentov.

Narodna skupščina Kraljevine SHS je delovala v turbulentnih razmerah, volitve so se vrstile z bliskovito hitrostjo (poleg leta 1920 so bile še v letih 1923, 1925 in 1927), še hitreje so se menjavale vlade. V desetih letih obstoja Kraljevine SHS jih je bilo kar 25, kar pomeni, da sta se povprečno izmenjali dve vladi in pol v enem letu. V tako nemirnem notranjepolitičnem ozračju, ki so ga prevevala žgoča nacionalna nasprotja, se je januarja 1929 kralj Aleksander Karađorđević odločil za ostro in radikalno potezo. Neučinkovitost parlamentarne demokracije v Kraljevini SHS in ostra polarizacija strank na dva bloka sta ga utrdila v misli, da je najboljša rešitev tako zanj kot za državo uvedba osebne kraljeve diktature. 6. januarja 1929 je tako suspendiral vidovdansko ustavo, parlament in vse politične stranke. Narodna skupščina Kraljevine SHS je umrla že mesec prej. Na zadnji seji se je sestala 28. novembra, nato pa ni bila več sklicana. Enako kot beograjska skupščina so ugasnile tudi oblastne skupščine s svojimi oblastnimi odbori. Nastopil je čas čiste diktature, v katerem je imel kralj absolutno oblast. Septembra 1931 je kralj oktroiral novo ustavo (poimenovano septembrska ali oktroirana) in prva Jugoslavija je znova ustavna monarhija z Narodnim predstavništvom, toda bistvo režima se s tem ni spremenilo. Država je skozi vso prvo polovico tridesetih let ostajala trdno v primežu monarha Aleksandra, do demokratično-ideoloških premikov pa ni prišlo niti kasneje, na predvečer druge svetovne vojne. Kljub dejstvu, da je država septembra 1931 le navidezno zakorakala na novo pot in si pravzaprav zgolj nadela »psevdoparlamentarno« fasado, pa vendarle ni mogoče spregledati, da je bil tedaj znova vzpostavljen organ, ki mu moremo reči parlament. Čeprav je bil v svoji avtonomiji omejen, čeprav je bila njegova temeljna pravica – pravica sprejemati proračun – okrnjena in čeprav so bili poslanci izvoljeni na podlagi vprašljivega volilnega zakona, ki je med drugim predpisoval javno glasovanje, je vseeno deloval kot zakonodajno predstavniško telo. Novoustanovljeno Narodno predstavništvo je sicer bilo po novi ustavi dvodomno, sestavljala sta ga narodna skupščina in senat. Ibid., 35–45.

Obdobje socialistične Jugoslavije (1945–1991)

Aprila 1941 je druga svetovna vojna zajela tudi Jugoslavijo. Njeno ozemlje je bilo v celoti okupirano in vlada se je preko Bližnjega vzhoda umaknila v London. Na okupiranih ozemljih je vzniknilo partizansko odporniško gibanje, ki je sčasoma oblikovalo svoje organe oblasti, med drugim tudi svoja predstavniška telesa. V vojni vihri je tako nastajal novi red. Pred koncem vojne je bilo za Jugoslavijo v pravno-formalnem smislu značilno dvovladje – ena vlada je bila v Londonu in je imela de iure oblast, druga je bila v Jugoslaviji in de facto vodila uspešen boj in obvladovala vse večje dele ozemlja. Ena vlada je predstavljala »staro« Jugoslavijo, druga »novo«. Zadnji predsednik ministrskega sveta Kraljevine Jugoslavije dr. Ivan Šubašić in predsednik Nacionalnega komiteja osvoboditve Jugoslavije Josip Broz Tito sta nato sklenila sporazum in oblikovala skupen Ministrski svet Demokratične federativne Jugoslavije in tudi skupen začasni parlament. V okviru osvobodilnega gibanja je že deloval AVNOJ (Antifašistični svet narodne osvoboditve Jugoslavije) kot najvišji predstavniški organ, Narodna skupščina Kraljevine Jugoslavije pa je tudi obstajala, čeprav je bila razpuščena. Dogovor je zato predvideval, da vsi poslanci, izvoljeni decembra 1938, ki se med vojno niso kompromitirali in sodelovali z okupatorjem, vstopijo v razširjeni sestav AVNOJ-a. Ta se je sestal na svojem tretjem zasedanju 7. avgusta 1945, ko je tudi formalno ugasnila in prenehala Narodna skupščina Kraljevine Jugoslavije. Tri dni zatem, 10. avgusta, se je AVNOJ preoblikoval v Začasno narodno skupščino DFJ in pripravil volitve v ustavodajno skupščino. Ta je nato leta 1946 sprejela ustavo Federativne ljudske republike Jugoslavije. Obširno o prevzemu oblasti Jerca Vodušek Starič, Prevzem oblasti (Ljubljana: Cankarjeva založba, 1992).

Že za časa druge svetovne vojne je torej začela nastajati povsem nova politična ureditev, ki je temeljila na sistemu ljudske oblasti. Slovenija je v procesu dobila status federalne enote (ene od jugoslovanskih republik) z lastno ustavo (republiške ustave so vsebinsko sledile zveznim, sprejete so bile v letih 1947, 1963 in 1974) in državnostjo. Izgradnja novega sistema pod taktirko komunistov je tedaj potekala postopoma, sporazumno z zavezniki, a obenem odločno in korenito. V državi, kjer večstrankarstvo ni bilo zaželeno, je bila oblikovana vsedržavna koalicijsko urejena organizacija, imenovana Ljudska fronta, v katero je bilo vključenih tudi sedem predvojnih meščanskih strank in kjer je prvo violino igrala partija. T. i. izvenfrontovsko opozicijo so onemogočali (komunisti so imeli nadzor tako nad represivnim aparatom in Ozno kot nad mediji) in naposled ni nastopila na volitvah. Za glasove volivcev se je potegovala le ena lista, ki bi lahko v vsakem primeru računala na zmago. Kot je poročala ameriška ambasada v Jugoslaviji jeseni leta 1945 v Washington, se je država spreminjala v totalitarno policijsko tvorbo, kjer ni svobode govora in tiska, »da pa kljub temu prave opozicije in nasprotovanj obstoječemu stanju skorajda ni«. Aleš Gabrič, »Opozicija v Sloveniji po letu 1945,« Prispevki za novejšo zgodovino 45, št. 2 (2005): 97–120.

Medtem ko je v nekaterih delih Jugoslavije, zlasti v Srbiji, vsem težavam navkljub zaznati opozicijsko dejavnost, je bil položaj v Sloveniji povsem drugačen. Ljudskofrontno idejo in politično obliko so na Slovenskem komunisti udejanjili že v začetku vojne v Jugoslaviji leta 1941, ko so ustanovili Osvobodilno fronto, 1. marca 1943 pa so jo s t. i. Dolomitsko izjavo dokončno utrdili. Takoj po vojni se je OF na kongresu razglasila za »edinega političnega predstavnika za vso Slovenijo«. Dejanska moč OF, ki je prvenstveno izhajala iz upora proti okupatorju in zmage v narodnoosvobodilni vojni, tudi ni bila vprašljiva. Politična podoba Slovenije po letu 1945 je postajala vse bolj monolitna. Vzroki za skorajda popolno odsotnost opozicije pa niso temeljili izključno v delovanju komunistov, temveč tudi v ravnanju predvojnih strank. Njihova medvojna drža in kolaboracionistična dediščina sta jih odrinili na rob političnega prostora.

Poleg enostrankarstva sta bili ključni značilnosti povojnega sistema še konstantno oddaljevanje od principov delovanja klasičnega parlamentarnega sistema in postopno uvajanje specifičnega korporativističnega sistema, kar se je kazalo tudi v podobi vsakokratnih skupščin. Ustavodajna skupščina je bila sestavljena iz dveh domov: zvezne skupščine, ki je bila izvoljena na podlagi vsedržavne splošne in enake pravice, in skupščine narodov, v kateri je imela vsaka republika 25 predstavnikov. Na republiških ravneh so obstajale enodomne skupščine ljudskih republik.

Po ustavni reformi leta 1953 je bila z ustavnim zakonom, ki je pomenil začetek uvajanja samoupravljanja, skupščina narodov priključena zvezni skupščini, namesto nje pa je bil oblikovan nov dom, imenovan svet proizvajalcev. Vanj so posredno volili zaposleni po posameznih gospodarskih panogah, kar je bil prvi korak v smeri korporativizma. Z novo ustavo leta 1963 je sledila nadaljnja sistemska nadgradnja. Zvezna skupščina, kasneje preimenovana v Skupščino SFRJ, se je razširila na pet zborov: zvezni zbor (z vključenim zborom narodov), gospodarski zbor, prosvetno-kulturni zbor, socialno-zdravstveni zbor in organizacijsko-politični zbor. V republikah je bil uveden enak sistem, s tem da je namesto zveznega zbora obstajal republiški zbor. S še zadnjo temeljito ustavno reformo leta 1974 (in še prej z ustavnimi amandmaji v letih 1968–1971) je bil nato dosežen vrhunec »jugoslovanskega eksperimenta«. Uveden je bil delegatski sistem, nepregleden in neživljenjski posreden koncept totalnega samoupravljanja. Skupščina SFRJ je znova postala dvodomna, sestavljena iz dveh enakopravnih domov: zveznega zbora in zbora republik in pokrajin, kamor je delegate delegiralo šest republiških skupščin in dve avtonomni pokrajini. Republiške skupščine, torej tudi slovenska, so postale tridomne, sestavljene iz zbora združenega dela, zbora občin in družbenopolitičnega zbora. Jasna Fischer et al., ur., Slovenska novejša zgodovina. Od programa Zedinjena Slovenija do mednarodnega priznanja Republike Slovenije : 1848−1992 (Ljubljana: Mladinska knjiga, Inštitut za novejšo zgodovino, 2005), 854−860, 867−868, 950−952, 998−999, 1052−1054, 1094-1101.

Ne država ne partija seveda nista bili ves čas statični in nespremenljivi, nasprotno, ves čas sta bili v nenehnem spreminjanju, preobražanju. Že ob koncu petdesetih let se je razvojno gledišče monolitne partije razcepilo na dva kraka – centralističnega, ki je zagovarjal močno partijo, represivni aparat in planski sistem gospodarjenja, ter demokratičnejšega (slovenskega in hrvaškega) z idejami modernizacije, decentralizacije in nujne gospodarske preobrazbe. Centralistični blok je bil pri uveljavljanju svojih načel uspešnejši, saj je ustava iz leta 1963 bolj upoštevala njihova stališča. Titovo mnenje jim je bilo naklonjeno. Toda le malo pozneje se je politično ozračje začelo spreminjati. Ideje federalističnega bloka so pridobivale specifično težo. Ustava iz leta 1974 je bila na videz pisana na kožo federalistov, saj je vpeljala želeni (kon)federativni model, a se hkrati pokazala kot nekonsistentna in neučinkovita. 

Druga jugoslovanska država se je podobno kot njena monarhična predhodnica soočala s konstantnimi notranjimi krizami, ki so dosegle svoj vrh konec osemdesetih let. V vsej krizni večplastnosti, tako gospodarski kot družbeni in politični, so se sicer oblikovale številne politične rešitve, a so te bile zelo različne in izrazito povezane s posameznimi republiškimi elitami, kar je ob federativni strukturi države vodilo do hudih medsebojnih zaostritev. Kot najmočnejša in tudi najbolj agresivna se je izoblikovala elita okoli Slobodana Miloševića (sprva predsednika CK Zveze komunistov Srbije, nato predsednika predsedstva Socialistične republike Srbije), ki se je skupaj s svojimi zavezniki (črnogorskim, kosovskim in vojvodinskim vodstvom) zavzemala za večja pooblastila centralnih federalnih oblasti, torej redukcijo federalizma in klasični socialistični sistem, kot ga je Jugoslavija imela pred ustavnimi reformami v letih 1971−1974. Na drugi strani se je oblikovala ohlapna povezava Slovenije, Hrvaške, Bosne in Hercegovine ter Makedonije, ki jih je družil predvsem strah pred centralistično in nacionalistično ofenzivo Miloševićevega kroga. Znotraj tega kroga je najbolj jasna stališča zastopalo vodstvo Zveze komunistov Slovenije; ta so bila usmerjena zlasti v demokratizacijo družbe, v dopuščanje oblikovanja nekomunističnih političnih skupin, večjo vlogo republik in tržno gospodarstvo. Božo Repe, Jutri je nov dan. Slovenci in razpad Jugoslavije (Ljubljana: Modrijan, 2002), 63−73, 232−235. Stefano Lusa, Razkroj oblasti. Slovenski komunisti in demokratizacija države (Ljubljana: Modrijan, 2012).

Že tako rahel federativni sistem se je vse bolj rahljal, politični nadzor v posameznih republikah je popuščal. Zahteve po pluralizmu in sistemskih spremembah so postajale vse bolj odločne. Slovenska socialistična skupščine je tako v svojem zadnjem mandatnem obdobju 1986−1990 postala eden ključnih dejavnikov mirnega in evolutivnega prehoda v večstrankarski parlamentarni sistem in neodvisnost. Septembra 1989 je s številnimi ustavnimi amandmaji k slovenski republiški ustavi najprej zagotovila ustrezno podlago za postopno osamosvojitev in večstrankarstvo, nato pa sprejela tudi ustrezno volilno zakonodajo in razpisala prve povojne demokratične volitve. Jure Gašparič, »Slovenian Socialist Parliament on the Eve of the Dissolution of the Yugoslav Federation: A Feeble “Ratification Body” or Important Political Decision-Maker?,« Prispevki za novejšo zgodovino 55, št. 3 (2015): 41−59.

Na aprilskih volitvah leta 1990 so se za glasove volivcev poleg nekaterih nekdanjih družbenopolitičnih organizacij, preoblikovanih v stranke, potegovale tudi nove stranke, združene v koalicijo Demos. Te so skupno tudi prejele večino glasov in oblikovale vlado. Politično življenje je vse bolj potekalo v duhu večstrankarskega parlamentarizma, četudi je sistemsko še zmerom obstajala »zgolj« tridomna delegatska skupščina. Skupščina se je uveljavila kot klasični predstavniški organ z eno osrednjih političnih vlog v pripravah na osamosvojitev. Petindvajsetega junija je nato tudi sprejela tri osamosvojitvene dokumente, na podlagi katerih je Slovenija postala samostojna in neodvisna država, pol leta zatem pa še novo ustavo. Pregled temeljne literature o okoliščinah razpadanja Jugoslavije in nastajanja Slovenije najdeta bralka in bralec na koncu monografije.

Obdobje ustavne diskontinuitete

Za razumevanje pomena nove ustavne ureditve, ki jo je Slovenija ustvarila v procesu osamosvajanja, ter za razumevanje potrebe po stabilnosti te ureditve si je treba vsaj na kratko pogledati zgodovino ustavne diskontinuitete, ki je bila za slovensko ozemlje značilna v prejšnjem stoletju. O ustavnem razvoju v tem obdobju gl. npr. Franc Grad, »Nastanek in razvoj ustavnosti,« v: Franc Grad in Igor Kaučič, Ustavno pravo Slovenije (Ljubljana: Visoka policijsko-varnostna šola, 1997), 54–72, tu 59–72. Ciril Ribičič, »Ustavni razvoj Slovenije,« v: Nova ustavna ureditev (Ljubljana: Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Društvo za ustavno pravo Slovenije, Časopisni zavod Uradni list Republike Slovenije, 1992), 28–41, tu 28–34. Večina slovenskega ozemlja se je po razpadu habsburške monarhije ob koncu prve svetovne vojne 29. oktobra 1918 združila v Državo Slovencev, Hrvatov in Srbov (država SHS). Le dober mesec zatem, 1. decembra 1918, je prišlo do združitve te države s Kraljevino Srbijo in Črno goro v novo državo, Kraljevino Srbov, Hrvatov in Slovencev (kraljevina SHS). Po drugi svetovni vojni je Slovenija postala del socialistične (komunistične) Jugoslavije in ostala njen konstitutivni del vse do svoje državne osamosvojitve 25. junija 1991. Slovensko ozemlje je tako vse od trenutka, ko je po prvi svetovni vojni prvič relativno samostojno nastopilo kot konstitutivni del širše države, pa vse do svoje državne osamosvojitve leta 1991, tj. približno 70 let prejšnjega stoletja (če ne štejemo obdobja okupacije v času druge svetovne vojne), svojo politično in pravno ureditev podrejalo in prirejalo jugoslovanski ureditvi. Prim. Franc Grad, »Graditev slovenske ustavnosti,« v: Ustava Republike Slovenije (Ljubljana: Javno podjetje Uradni list Republike Slovenije, d.o.o., 2021), 11–30, tu 12–17. V vsem tem času je bila za ustavno ureditev, ki je veljala v Sloveniji, mnogo bolj značilna diskontinuiteta kot pa kontinuiteta. Slednja je v obdobju zadnje skupne države, v času po drugi svetovni vojni, v ožjem političnem pogledu obstajala predvsem v oblastnem monopolu jugoslovanske komunistične partije, Kritični pogled na ustavno ureditev SFR Jugoslavije in njene negativne praktične posledice gl. npr. Peter Jambrek, Ustava in svoboda. Ustavna ureditev Slovenije – izvori, temelji in razvoj (Kranj: Nova Gorica: Evropska pravna fakulteta in Fakulteta za državne in evropske študije, 2014), 15–31. medtem ko se je na ustavnopravni ravni ohranjala predvsem preko skupščinskega sistema državne oblasti. Ob tem je treba poudariti, da je bila v kontekstu (post)komunističnih držav Slovenija v več vidikih izjema, saj je bila kot del SFR Jugoslavije med vsemi socialističnimi državami najbolj liberalna, politično tolerantna in ekonomsko uspešna, zaradi česar proces demokratične tranzicije v Sloveniji ni terjal revolucionarnega pristopa. – Rudolf M. Rizman, »Between Constitution and Civil Society: The Case of Slovenia,« v: Irena Grudzinska Gross, ur., Constitutionalism and Politics. International Symposium (Bratislava: Slovak Committee of the European Cultural Foundation, 1993), 244–251, tu 244–250.

Že v Kraljevini Jugoslaviji je kralj Aleksander leta 1929 razveljavil vidovdansko ustavo iz leta 1921, razpustil narodno skupščino in uvedel diktaturo. Naslednji radikalni element ustavne diskontinuitete je bila seveda druga svetovna vojna, ki je privedla do okupacije Slovenije ter do nastajanja nove Jugoslavije, v kateri je imela svojo konstitutivno vlogo tudi Slovenija in v kateri je kmalu po končani vojni komunistična partija prevzela popolno oblast ter uvedla socialistično ureditev. Leta 1946 je bila sprejeta (prva) ustava Federativne Ljudske Republike Jugoslavije, nato pa je bil že leta 1953 sprejet ustavni zakon, ki je pomenil začetek sistemskega uvajanja samoupravljanja in je tako bistveno posegel v ustavno ureditev. Leta 1963 je bila sprejeta nova ustava, ki je bila na prelomu 60-ih let dopolnjena z ustavnimi amandmaji. Do nadaljnjega preobrata je nato prišlo s sprejemom nove ustave leta 1974, ki pa je bila nato do razpada Socialistične Federativne Republike Jugoslavije še večkrat dopolnjena in spremenjena z ustavnimi amandmaji. Vsaka od teh ustavnih ureditev je vnesla v sistem bistvene novosti, čeprav nobena ni posegla v monopol komunistične partije in v specifično (real)socialistično ureditev skupščinskega sistema oblasti.

V tem času je imela Slovenija tudi svojo ustavno ureditev (slovenske ustave iz let 1947, 1963 in 1974 s številnimi ustavnimi amandmaji). Kljub dejstvu, da je bila ta ureditev v večini bistvenih prvin podrejena jugoslovanski, je že samo dejstvo, da je Slovenija v tem obdobju imela tudi lastno ustavno opredelitev in ureditev, pomenilo pripoznanje Slovenije kot posebne konstitutivne oziroma državotvorne enote skupne države Jugoslavije. To dejstvo ter še posebej določba v slovenski ustavi iz leta 1974 (prvi odstavek I. razdelka Temeljnih načel ustave), ki je slovenskemu narodu izrecno priznavala pravico do samoodločbe, vključno s pravico do odcepitve iz Jugoslavije, sta bili pomembni ustavnopravni opori za nadaljnjo uveljavljanje nacionalno-državne identitete slovenskega naroda, ki je bila nato leta 1991 realizirana z ustanovitvijo Republike Slovenije kot suverene (samostojne in neodvisne) države.

Iz navedenega je razvidno, da se je v okviru spreminjajoče se povojne jugoslovanske ustavne ureditve (od leta 1946 dalje) večkrat bistveno spremenila tudi slovenska ustavna ureditev. Takšen razvoj je seveda zaznamoval politično in pravno mentaliteto Slovencev, ki tako niti v času med obema svetovnima vojnama niti po drugi svetovni vojni niso imeli priložnosti, da bi razvili (občutek za) ustavno kontinuiteto oziroma tradicijo. Spoštovanje slovenske ustave iz leta 1991 in proces njenega praktičnega udejanjanja predstavljata zato pomemben preizkus zrelosti slovenske nacije in politike. Za Slovenijo in druge države, ki so ob koncu 80-ih let in v 90-ih letih 20. stoletja izvedle prehod (tranzicijo) iz avtoritarnega režima v demokracijo, Za ta prehod oz. tranzicijo so se že v tistem času uporabljale različne paradigmatske opredelitve (Igor Lukšič, »Corporatism despite Constitutional Chang in the Republic of Slovenia,« v: Irena Grudzinska Gross, ur., Constitutionalism and Politics. International Symposium (Bratislava: Slovak Committee of the European Cultural Foundation, 1993), 252–257, tu 252), ki so označevale slovenski družbeno-politični prehod iz obdobja pred letom 1990 v leto 1990 in obdobje po njem. Med temi opredelitvami oziroma oznakami so bili npr. koncept modernizacije, koncept postmoderne razpršenosti političega procesa, koncept političnega pluralizma (v kontrastu do političnega monizma), koncept transformacije iz socializma v kapitalizem, iz totalitarizma v demokracijo, iz demokratičnega socializma v socialistično demokracijo, iz pluralističnega korporativizma v korporativistični pluralizem itd. (gl. npr. Danica Fink Hafner in Berni Strmčnik, ur., Nastajanje slovenske državnosti (Ljubljana: Slovensko politološko društvo, 1992). Danica Fink Hafner in Berni Strmčnik, ur., Problemi konsolidacije demokracije (Ankaran: Slovensko politološko društvo, 1993). Peter Jambrek, Demokracija in država. Slovenska demokracija in država – ustanovitev, krize in vizije (Kranj: Nova Gorica: Evropska pravna fakulteta in Fakulteta za državne in evropske študije, 2014). Drago Zajc, ur., Slovenski parlament v procesu politične modernizacije (Ljubljana: Fakulteta za družbene vede-IDV, Center za politološke raziskave, 1993)). Pri tem so nekatere paradigme poskušale prikazati veliko inverzijo oziroma spremembo v političnem sistemu oziroma v družbi, druge pa so poskušale ustvariti vtis, kot da se ni zgodilo nič pomembnejšega, oziroma so poudarjale kontinuiteto razvoja (Lukšič, »Corporatism despite Constitutional Chang in the Republic of Slovenia,« 252). Aktulne tranzicijske oz. transformacijske teortije se v temelju od teh ne razlikuejo, a v večji meri upoštevajo komparativne in celo globalne dimenzije (James Mark, Bogdan C. Iacob, Tobias Rupprecht in Ljubica Spaskovska, 1989: a global history of Eastern Europe (Cambridge, New York: Cambridge University Press, 2019)). je namreč nadvse pomembno, da dolgoročno in čim bolj konsenzualno ohranjajo temelje svoje nove, demokratične ureditve. Le tako se lahko postopno, skozi desetletja širšega družbenega in poklicnega pravniškega ozaveščanja o smiselnosti in temeljnem pomenu ustavnih vrednot razvije nova ustavnopravna tradicija, ki bo dejansko služila demokratičnim vrednotam, človekovim pravicam, pravni in socialni državi ter drugim humanističnim namenom in ciljem.

Dosedanjih 30 let slovenske ustavnosti kaže, da razvoj politične, pravne in obče družbene kulture ne sledi avtomatično in premočrtno ustavno opredeljenim in zadanim vrednotam. Pretirane politične turbulence in zaostreni ideološki spopadi, netoleranca, krize doma in po svetu ter nenazadnje nezadostna angažiranost vodilnih družbenih akterjev (politiki, strokovnjaki, intelektualci, predstavniki medijev, nosilci kapitala, predstavniki poklicnih in drugih pomembnejših interesnih skupin) v smeri promoviranja, spoštovanja in uresničevanja ustavnih vrednot lahko zelo hitro ogrozijo praktično moč ustave ter preusmerijo družbo k nedemokratičnim in nekonstruktivnim načinom delovanja.

Ustave zato ne gre razumeti le kot pisani formalni pravni akt, pač v širšem sociološkem smislu tudi kot družbeno prakso, ki jo politične in pravne institucije ter družba kot celota vsak dan

živijo in dograjujejo skozi konkretne oblastne in druge odločitve ter skozi obče družbene odnose. Gl. Žagarjevo predstavitev nekaterih okoliščin in dejavnikov, ki (lahko) vplivajo na (ne)uspešnost procesa demokratizacijo v tranzicijskih državah. – Mitja Žagar, »Na poti v demokracijo. Nekaj značilnosti procesov demokratizacije in prehoda iz političnega monizma v pluralizem,« v: Danica Fink Hafner in Berni Strmčnik, ur., Problemi konsolidacije demokracije (Ankaran: Slovensko politološko društvo, 1993), 47–66. Kadar te odločitve in odnosi izražajo in dograjujejo izvorni duh in vrednote slovenske

ustave, takrat se naša nova ustavna tradicija izgrajuje v duhu demokratične kontinuitete in stabilnosti. V primeru močnejših odklonov od ustavnih vrednot pa se je treba zavedati, da je lahko s tem celotna ustavna ureditev potencialno ogrožena, zato je treba v takšnih primerih na vse dopustne in primerne načine stopiti v bran temeljnim ustavnim načelom in ohraniti demokratično ustavno kontinuiteto in stabilnost. Ne gre namreč pozabiti, da imajo demokracija, pravna država (vladavina prava), varstvo človekovih pravic ter nenazadnje socialna država v Sloveniji tudi pred- ali celo nad-ustavno politično veljavo, kajti državna osamosvojitev Slovenije in uveljavitev teh vrednot so bili ključni motiv in razlog za veliko večino Slovencev, ki se je na plebiscitu leta 1990 izrekla za samostojno in neodvisno Slovenijo ter s tem za odpravo prejšnjega nedemokratičnega političnega sistema. Slovenska ustava in država sta soodvisna v več pogledih. Na tem mestu je treba predvsem poudariti, da je moderna demokracija, ki zagotavlja človekove pravice in je neločljivo povezana s pravno državo, bistveni opredelilni znak moderne države. Obstoj sodobne slovenske nacionalne države, kot moderne države, je tako ključni komplement njene demokratične ustavne ureditve. V tem pogledu je mogoče razumeti tudi ugotovitev Isensee-ja (Josef Isensee, Staat und Verfassung. Gesammelte Abhandlungen zur Staats- und Verfassungstheorie (Heidelberg: C. F. Mueller, 2018), 341), da se moderna demokracija uteleša v nacionalni državi, seveda v modernem, demokratičnem pomenu nacije (o medsebojni pogojenosti demokracije in nacionalne države gl. širše ibidem, 339 isl.) Seveda pa takšno zavzemanje za stabilni in kontinuitetni razvoj slovenske ustavne ureditve nikakor ne pomeni apriornega nasprotovanja vsem tistim ustavnim spremembam, ki ob upoštevanju navedenih vrednot in temeljnih načel ustave le-to konstruktivno dograjujejo in izboljšujejo v zgoraj že navedenih vidikih.

K napisanemu je treba dodati, da je seveda mogoče od sedanjih temeljnih ustavnih načel tudi odstopiti in jih s spremembo ustave nadomestiti z novimi. Naša ustava namreč nobenega svojega načela ali druge norme ne opredeljuje kot nespremenljive. Toda če v pravnem smislu za takšno spremembo ustave zadostuje dvotretjinska večina glasov vseh poslancev državnega zbora, pa se v političnem pogledu z vso resnostjo in državotvorno težo zastavlja vprašanje politične in širše družbene legitimnosti takšne morebitne odločitve. Odstop od sedanjih temeljnih načel ustave (demokracija, pravna in socialna država, zavezanost mednarodnemu pravu itd.) bi bil namreč v političnem in širšem družbenem pogledu legitimen le, če bi ga analogno plebiscitarni odločitvi iz leta 1990 podprli tudi državljani na ustavnem referendumu.

Veljavna Ustava Republike Slovenije je bila kot ključni del procesa demokratizacije ter političnega in pravnega osamosvajanja Slovenije sprejeta 23. decembra 1991. Začetki tega procesa, ki se je pričel konec 80-ih in na začetku 90-ih let 20. stoletja, so bili družbeno-politični nastavek in temeljni okvir za prehod v novo ustavno ureditev, državna osamosvojitev in demokratizacija pa sta predstavljali najpomembnejša cilja te ureditve. V zvezi s procesom državnega osamosvajanja velja omeniti, da so se nekateri politiki in strokovnjaki v letu 1990 spogledovali tudi z idejo formiranja jugoslovanske konfederacije, vendar pa ta ideja, ki v resnici ni imela upanja na uspeh, ni naletela na resnejši odziv v slovenski politiki in širši javnosti (gl. Miro Cerar, »Die Verfassungsrechtlichen Grundlagen der Konstituierung des Staates Slowenien,« v: Joseph Marko in Tomislav Borić, ur., Slowenien – Kroatien – Serbien. Die Neuen Verfassungen (Wien, Koeln, Graz: Boehlau Verlag, 1991, 109). Toda do razglasitve državne suverenosti Slovenije je nato prišlo že približno pol leta pred sprejemom nove ustave, kar je bila posledica odsotnosti zadostnega političnega konsenza za nekatere nove ustavne rešitve. Državna osamosvojitev (25. junija 1991), sprejem nove ustave (23. decembra 1991) ter volitve novih najvišjih organov državne oblasti, tj. predsednika republike, državnega zbora in državnega sveta (decembra 1992), so zaokrožile prvo in najbolj dramatično fazo slovenske tranzicije Gl. analizo te prve faze tranzicije v Niko Toš in Vlado Miheljak, »Transition in Slovenia: Toward Democratization and the Attainment of Sovereignty,« v: Niko Toš in Vlado Miheljak, ur., Slovenia Between Continuity and Change, 1990−1997. Analyses, Documents and Data (Berlin: Sigma, 2002), 13−41, tu 13−40. Podroben prikaz v Jasna Fischer et al., ur., Slovenska novejša zgodovina. Od programa Zedinjena Slovenija do mednarodnega priznanja Republike Slovenije : 1848−1992 (Ljubljana: Mladinska knjiga, Inštitut za novejšo zgodovino, 2005). (ne gre pozabiti, da je razglasitvi slovenske osamosvojitve sledila 10-dnevna vojna in večmesečna precejšnja mednarodna izolacija Slovenije).

V 90-tih letih 20. stoletja in v prvih letih 21. stoletja je Slovenija prešla drugo fazo tranzicije, ki je bila, z izjemo vstopa v Evropsko unijo in NATO leta 2004, seveda bistveno manj prežeta z »velikimi temami«, kot sta bili vzpostavitev državne (nacionalne) neodvisnosti in demokratičnega sistema. Vendar pa je bila ta faza prav tako izredno težavna. Med drugim je bilo treba na podlagi ustave izgraditi novo pravno ureditev ter zagotoviti funkcioniranje vseh treh vej oblasti (zakonodajna, izvršilno-upravna in sodna) ter posameznih institucij znotraj njih, kar vse je spremljal intenziven boj političnih strank in drugih družbenih skupin za politično, ekonomsko in drugačno prevlado ali obstoj, pri čemer so se na drugi strani državljani začeli soočati tudi s številnimi socialnimi in drugimi težavami (npr. povečanje brezposelnosti, porast hujših oblik kriminala, premalo učinkovito sodno varstvo).

Danes, po dobrih 30 letih od državne osamosvojitve in sprejema ustave, lahko ugotovimo, da je demokratična tranzicija (prehod v demokracijo) v pravno-sistemskem pogledu na splošno zaključena, medtem ko na ravni pravne in politične kulture proces tranzicije še vedno poteka. Seveda takšen proces v resnici nikoli ni zaključen, kajti v spreminjajoči se družbi se morajo pravni in politični akterji vedno znova in na drugačne načine odzivati na spreminjajoče se družbene okoliščine ter v tem smislu tudi iskati nove, času in prostoru prilagojene pravne in politične pristope za udejanjanje demokracije in pravne države oziroma vladavine prava. Toda kljub temu da je Slovenija tudi z vstopom v Evropsko unijo (1. maja 2004) dokazala, da jo je po uveljavljenih evropskih merilih treba šteti za demokratično in pravno državo, v slovenski družbeni realnosti nekateri tranzicijski problemi in izzivi ostajajo še vedno aktualni. V primerjalni zgodovinski perspektivi lahko podobno ugotovimo tudi za druge države vzhodne in srednje Evrope, pri čemer je potrebno poudariti, da so nove politične institucije in nove pravne norme zrasle relativno hitro, spremembe v mentaliteti ljudi, ki bi morale slediti temu razvoju, pa so (bile) mnogo počasnejše in težavnejše. Praktično v vseh tranzicijskih državah je kmalu po letu 1990 sledil čas razočaranja. V tem pogledu ostaja za slovensko politično, pravno in širšo družbeno sfero poseben izziv dejansko ponotranjenje (interiorizacija) demokratičnih in pravnih vrednot v zavesti nosilcev politične in pravne moči ter med državljani oziroma v družbi nasploh. To ponotranjenje se v družbi odraža in meri predvsem glede na doseženo stopnjo politične (demokratične) in pravne kulture ter glede na stopnjo realizacije ustavnih in zakonskih načel in pravil v pravni in širši družbeni praksi.

Ob vsem tem je treba vsaj strnjeno izpostaviti, da se Republika Slovenija s svojo ustavo uvršča v krog tistih sodobnih demokratičnih držav, ki sprejemajo večstoletno civilizacijsko dediščino evropskega in širšega zahodnega (okcidentalnega) razvoja razsvetljenstva. Ta razvoj je tem državam oziroma družbam postopno prinesel spoznanje, da je ob spoštovanju različnih religioznih, filozofskih in drugih pogledov in tradicij treba na politični in pravni ravni kot osrednjo dobrino in vrednoto varovati predvsem človekovo individualno dostojanstvo ter njegove svoboščine in pravice. Prav človeku kot individuumu ter hkrati družbenemu bitju mora ustavnopravna ureditev pripoznati temeljno vrednost v smislu njegovih osebnih, političnih, ekonomskih, socialnih, kulturnih ter drugih svoboščin in pravic. Oblast mora biti zato demokratična in omejena (načelo konstitucionalizma) ter mora služiti človeku kot državljanu in posamezniku. Seveda pa to pomeni tudi odgovornost slehernega državljana, da je strpen, da priznava pravice in svoboščine ter enakopravnost vseh drugih posameznikov ter da v celoti spoštuje ustavno ureditev in prispeva k njenemu uresničevanju. Takšni in drugi temelji oziroma izhodišča moderne ustavnosti seveda niso popolni in ne zagotavljajo vseh možnih družbenih idealov, toda v dosedanji zgodovini so se – še posebej s humanističnega zornega kota – pretežno izkazali za najboljša (ali vsaj najmanj slaba) vodila družbenega sožitja. Med te temelje oziroma vrednotna izhodišča vsekakor sodijo spoštovanje človekovih pravic ter posebnih pravic družbenih manjšin, načelo splošnih, svobodnih in poštenih volitev, načelo ljudske suverenosti, načelo reprezentativne (predstavniške) demokracije s korektivnimi mehanizmi neposredne demokracije, načelo delitve oblasti, načelo javnosti in neretroaktivnosti prava, načeli ustavnosti in zakonitosti, načelo neodvisnosti sodstva, načelo socialne države itd.

Vprašanje kontinuitete in diskontinuitete med prejšnjo in novo ustavno ureditvijo

Nova slovenska ustava (1991) je pomenila dokončen in korenit prelom oziroma diskontinutiteto s prejšnjo zvezno ustavno ureditvijo Socialistične Federativne Republike Jugoslavije in ustavno ureditvijo Socialistične Republike Slovenije (obe prejšnji ustavi sta bili sprejeti leta 1974 in kasneje dopolnjeni z več ustavnimi amandmaji). Ta diskontinuiteta je bila predvsem vsebinska (materialnopravna), saj je nova ustava uveljavila povsem nova načela in temelje državne ureditve, nov politični sistem in državne institucije, demokratičen katalog človekovih pravic itd. Le v zelo majhni meri lahko pogojno govorimo tudi o vsebinski ustavni kontinuiteti, in sicer v tisti meri, v kateri je nova ustava ohranila (točneje: rekonstituirala) nekatere posamezne določbe iz prejšnje ustave, ki pa so (bile) v novi ustavi ustrezno kontekstualno modificirane in postavljene v povsem nov (demokratičen, moderen) ustavni kontekst.

Za razliko od vsebinske (materialnopravne) diskontinuitete, je v formalno-procesnem pogledu mogoče ugotoviti precejšnjo ustavno kontinuiteto s prejšnjo slovensko ustavno ureditvijo, ki se kaže predvsem v dveh vidikih: 1) novo ustavo je sprejela takratna slovenska skupščina; 2) ustava je bila sprejeta po ustavnorevizijskem postopku, določenem v ustavi iz leta 1974. Gre torej za kontinuiteto v (istem) subjektu ustavodajalca in v (istem) postopku spreminjanja ustave. K temu je treba dodati, da je bil celoten proces nastajanja nove ustave kot takšen bolj evolutiven kot revolucionaren, saj se je ustava oblikovala postopoma oziroma skozi daljše časovno obdobje (od prvih formalnih iniciativnih predlogov do sprejema ustave je preteklo leto in pol), pri čemer je bila ustavna razprava široko odprta in inkluzivna (demokratična), saj je vključevala poleg politike tudi pravno in druge stroke, civilno družbo ter najširšo družbeno javnost.

Kljub temu da je vprašanje ustavne kontinuitete in diskontinuitete kompleksno ter na splošno nanj ni mogoče odgovoriti zgolj enopomensko, je nesporno, da je ustava iz leta 1991 povsem nova ustava, ki vsebinsko pomeni radikalno diskontinuiteto s prejšnjim ustavnim sistemom oziroma ureditvijo. Za razliko od prejšnje ustavne ureditve Slovenije, ki je bila zgolj ustavna ureditev Slovenije kot federalne enote znotraj skupne države SFR Jugoslavije, je slovenska ustava iz leta 1991 prva ustava suverene (samostojne in neodvisne) slovenske države. Ob tem pa ne gre spregledati dejstva, da je bil prehod v slovensko državnost tako pravno kot tudi politično lažje izvedljiv na temelju že priznane posebne ustavnopravne subjektivitete Slovenije v okviru SFR Jugoslavije ter ustavno opredeljene pravice slovenskega naroda do samoodločbe, ki je izrecno vključevala pravico do odcepitve. Poleg tega se je prehod v novo ustavno ureditev postopno pravno izgrajeval že tudi s sprejemom nekaterih amandmajev k ustavi Republike Slovenije iz leta 1974 (zlasti amandmaja XCVI in XCIX). Navsezadnje velja poudariti, da se je Slovenija še pred sprejemom nove ustave kot država pravno konstituirala s sprejemom Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije.

Skupščinski sistem in slovenska socialistična skupščina

Z vidika političnega sistema je prehod v novo stavno ureditev odločilno zaznamoval prehod iz skupščinskega v parlamentarni sistem oblasti. V socialistični (komunistični) Jugoslaviji in Sloveniji je bil namreč tako kot v drugih real-socialističnih državah uveljavljen skupščinski model organizacije vrhovnih državnih organov. Temeljno o skupščinskem sistemu npr. Marijan Pavčnik, »Oblike držav,« v: Miro Cerar, Aleš Novak in Marijan Pavčnik, Uvod v pravoznanstvo, 2. pregledana, spremenjena in dopolnjena izdaja (Ljubljana: Uradni list RS, 2021), 63−91, tu 73−76. Miodrag Jovičić, Savremeni politički sistemi (Novi Sad: Pravni fakultet u Novom Sadu, Institut društvenih i pravnih nauka, 1981), 105−114. Slovenska skupščina je imela tako v prejšnjem ustavnem sistemu osrednjo politično in pravno vlogo, pri čemer je bila kot vrhovno politično telo ter kot ustavodajalec in zakonodajalec na ravni Slovenije kot republike in federalne enote pomemben predhodnik sedanjega slovenskega parlamenta, v katerem ima osrednje mesto državni zbor kot ustavodajni in zakonodajni organ, državni svet pa kot zastopstvo nosilcev najpomembnejih družbenih interesov v omejenem okviru sodeluje v zakonodajnem procesu ter si prizadeva za uveljavitev mnenj zastopanih interesnih skupin. V tem pogledu je mogoče ugotoviti tudi določeno podobnost med sestavo slovenske skupščine in sestavo sedanjega slovenskega parlamenta, saj so bili v trodomni skupščini ob političnem predstavništvu v družbenopolitičnem zboru, posebej zastopani tudi lokalni interesi (zbor občin) in interesi subjektov v gospodarstvu (zbor združenega dela), sedanji parlament pa ima ob političnem predstavništvu v državnem zboru posebej zastopane tudi interese lokalnih skupnosti, subjektov v gospodarstvu ter druge družbene interese v državnem svetu. Kljub bistveni razliki med sedanjim in prejšnjim sistemov predstavništva in oblasti nasploh tu vsekakor ni mogoče spregledati vpliva specifične slovenske socialistične tradicije, ki se kaže v interesnem predstavništvu v sedanjem državnem svetu, kajti tovrstna predstavništva na ravni parlamenta praviloma niso značilna za parlamentarne sisteme. Temeljno o parlamentarnem sistemu npr. Pavčnik, »Oblike držav,« 69−70. Jovičič, Savremeni politički sistemi, 52−85. Seveda pa imajo predstavniki teh interesov v državnem svetu, še posebej v kontekstu sedanjega demokratičnega sistema ter določenih pristojnosti državnega sveta, drugačen položaj in formalni vpliv kot so ga imeli predstavniki interesov v navedenih dveh zborih bivše trodomne skupščine.

Čeprav med prejšnjo skupščino in sedanjim parlamentom ni neposredne politične ali pravne kontinuitete, pa je pomembno, da se je v slovenski skupščini skozi ustavodajno, zakonodajno in drugo aktivnost več desetletij oblikovala in utrdila praksa ustvarjanja relativno avtonomne slovenske pravne ureditve ter praksa sprejemanja vrhovnih političnih odločitev v okviru Slovenije kot samostojne federalne enote SFR Jugoslavije. Kljub dejstvu, da so bili izvoljeni ljudski delegati v skupščini pod monopolnim političnim vplivom slovenske komunistične oblasti ter da je bila ta podrejena jugoslovanski komunistični oblasti, je bila slovenska skupščina v določeni meri avtonomna oblast, ki je skupaj z izvršno in sodno oblastjo uveljavljala in utrjevala posamezne prvine slovenske državnosti.

Ker je bila SFR Jugoslavija zvezna država (federacija) z nekaterimi konfederalnimi prvinami, tj. lastnostmi med-državne organizacije, je prav preko skupščinske oblike oblasti Slovenija že vzpostavila lasten pravni sistem ter politične in pravne prakse, ki so bile v formalnem vidiku povsem uporabne za določitev in izvedbo postopkov državne osamosvojitve ter prehoda v demokratičen političen sistem. Poleg sprejemanja lastne zakonodaje in relativno avtonomnega oblikovanja republiške politike je Slovenija v 80-ih letih prejšnjega stoletja s svojim nasprotovanjem sprejemu t. i. centralističnih amandmajev k ustavi SFR Jugoslavije blokirala njihov sprejem (enako je takrat storila Hrvaška), hkrati pa je tudi s sprejemanjem amandmajev k slovenski ustavi utrjevala pot k večji samostojnosti Slovenije znotraj jugoslovanske federacije. To so bila posamezne državotvorne pristojnosti in dejanja, ki sicer samo po sebi niso vodila v državno osamosvojitev in demokracijo, so pa utrjevala avtonomni slovenski institucionalni sistem, kar je bilo ključnega pomena, saj so po demokratizaciji sestave in delovanja skupščine po aprilskih demokratičnih volitvah leta 1990 vsi slovenski državotvorni akti (predvsem Zakon o plebiscitu, Temeljna ustavna listina, t. i. osamosvojitveni paket zakonov in Ustava Republike Slovenije) nastali v okviru slovenske skupščine, ob njenem sodelovanju s slovenskim izvršnim svetom kot nosilcem republiške izvršilne oblasti. Večdesetletno obdobje skupščinskega sistema je bila torej za Slovence pomembna šola izgrajevanja lastnih državnih institucij, predvsem formiranja predstavniškega sistema ter izvajanja lastne zakonodajne, izvršne in sodne oblasti. Seveda pa je bilo to tudi obdobje političnega monopola zveze komunistov, ki ni dopuščala razvoja demokracije in pravne države in je skupščinski sistem uporabila kot sredstvo za monopolizacijo svoje oblasti in moči.

Za skupščinski sistem državne oblasti na splošno oziroma teoretično velja, da je (bil) zamišljen kot demokratična oblika državne oblasti, v katerem ima izrazito prevladujoč položaj ljudska skupščina kot najbolj avtentično predstavništvo ljudstva. Ta sistem temelji na načelu enotnosti oblasti, po katerem je izvršna oblast izrazito podrejena vrhovni zakonodajni oblasti skupščine. Vlada je voljena s strani skupščine, ki v veliki meri usmerja njeno delo. Poleg tega vlada, ki ima običajno drugačen naziv (npr. državni ali izvršni svet) ne more od skupščine zahtevati glasovanja o svoji zaupnici niti o razpustitvi skupščine.

Skupščinski sistem se je v demokratični obliki razvil in deluje le v Švici, kjer pluralna strankarska sestava skupščine ter številni učinkoviti mehanizmi neposredne demokracije (referendumi, ljudske iniciative itd.) preprečujejo njegove zlorabe. V nedemokratični inačici so skupščinski sistem doslej privzele in razvijale predvsem vse (bivše) komunistične oziroma real-socialistične države, ki so skozi ta sistem najlažje udejanjale enostrankarsko diktaturo. Kljub proklamacijam o neposrednem ljudskem predstavništvu (skupščinski delegatski sistem) ter sklicevanju na pravičnejšo in naprednejšo socialistično demokracijo in pravo, so bile te države po naravi dejansko avtokratične in praviloma totalitarne, saj v resnici niso priznavale političnega pluralizma in drugih demokratičnih institucij, človekovih svoboščin in pravic ter vladavine prava (pravne države). Prav zato (nova) slovenska ustava uveljavlja parlamentarni sistem državne oblasti, ki se je v dosedanji evropski praksi in širše po svetu izkazal kot ustrezen pravno-političen okvir za zagotavljanje demokracije, človekovih pravic in pravne države.

Osnovna značilnost parlamentarnega sistema je načelo delitve (ločitve) oblasti, po katerem delujeta vlada in parlament relativno ločeno, pri čemer mora seveda vlada izvajati zakone in slediti temeljnim političnim aktom, ki jih sprejema parlament. Pri oblikovanju vlade imata poleg parlamenta pomembno vlogo tudi izvoljeni predsednik vlade in državni poglavar (predsednik države ali monarh), vlada pa lahko pri oblikovanju politik deluje v večji meri samostojno kot v skupščinskem sistemu. Vlada mora v parlamentarnem sistemu uživati zaupanje parlamenta, lahko pa tudi sama v parlamentu sproži odločanje o svoji zaupnici in s tem izvaja pritisk na poslance, ki jo v takšnem primeru bodisi podprejo bodisi tvegajo možnost razpusta parlamenta in predčasnih volitev. Vloga državnega poglavarja (šefa države) je v parlamentarnem sistemu relativno šibka, kajti večji del političnega odločanja je osredinjen v parlamentu in vladi. V parlamentarnem sistemu ima sodstvo bolj neodvisen položaj kot v skupščinskem sistemu, demokratičnost sistema ter varstvo pravic in svoboščin posameznikov ter subjektov civilne družbe pa zagotavljajo institucije pravne države (vladavine prava) in različnih mehanizmi zavor in ravnovesij (checks and balances).

Glede na pomen, ki sta ga imela za izgradnjo posameznih prvin slovenske državnosti skupščinski sistem in slovenska republiška skupščina, velja strnjeno še dodatno predstaviti nekatere značilnosti slovenske socialistične skupščine. Kot je bilo že nakazano, je bila ta v času, ko je razpadala socialistične ureditev, v ustavnopravnem pogledu ključen, a obenem po svoji sestavi in načinu delovanja precej zapleten organ.

Upoštevajoč pravne vire (zlasti ustavo 1974) in literaturo lahko skoraj enoznačno trdimo, da je bila skupščina v času razpadanja jugoslovanske države organ, ki ga ni bilo mogoče obiti. V 334. členu slovenske republiške ustave iz leta 1974 je bilo zapisano: »Skupščina Socialistične republike Slovenije je organ družbenega samoupravljanja in najvišji organ oblasti v okviru pravic in dolžnosti republike.« Bila je pomemben faktor v procesu političnega odločanja s širokimi pristojnostmi, ki so bile naštete predvsem v obsežnem 335. členu navedene ustave. Nikogar drugega ni bilo, ne na zvezni ne na republiški ravni, ki bi jo lahko nadomestil. Odločevalski proces se je takrat sicer uresničeval skozi zapletene mehanizme in postopke, ki so pogosto le formalno zagotavljali demokratično odločanje in sodelovanje ljudi. Dejansko so samoupravni mehanizmi skrbeli predvsem za to, da ni bila ogrožena monopolna ureditev, zamišljena v partijskih programih. Prim. Miran Potrč, Klic k razumu: spomini (Ljubljana: Modrijan 2014), 121. Miha Ribarič, Spomini: Slovenija – Jugoslavija (Ljubljana: Fakulteta za družbene vede, 2015), 230−234. Toda brez skupščine sprejem odločitve vendarle ni bil mogoč, zlasti ne sprememba ustave.

Slovenija kot članica federacije (republika) je lahko skozi odločitve skupščine krepila ali slabila svoj položaj. Pri tem je bilo seveda leta 1989 za marsikoga v Beogradu vprašljivo, če so bile odločitve slovenske skupščine, ki so okrepile slovenski položaj, skladne z ustavo SFRJ, za nikogar pa ni bila vprašljiva formalna pot sprejetja amandmajev k slovenski ustavi. Skupščina je torej imela vse sistemske pogoje za to, da dejansko opravlja pomembno politično vlogo v sistemu. Brez njenega angažmaja državna osamosvojitev in demokratične politične spremembe ne bi bile mogoče, vsaj ne po ustavni poti, ki je bila značilna za slovenski osamosvojitveni proces in prvo fazo politične tranzicije.

Skupščina je obenem bila tudi voljen organ, a na poseben delegatski način. Volitve delegacij so se bistveno razlikovale od klasičnih parlamentarnih volitev, saj niso predstavljale »enkratnega dejanja volilcev, s katerim bi le-ti pooblastili izvoljene člane parlamenta, da kot njihovi splošni predstavniki in v njihovem imenu oblikujejo oblastne odločitve.« Volitve delegacij so pomenile po tedaj veljavni pravni interpretaciji Franca Grada in Cirila Ribičiča »začetek stalnega, štiriletnega delovnega sodelovanja med delegacijami in delegati, delovnimi ljudmi in občani ...« Ljudje naj bi ves čas »kontinuirano odločali« po kakšnih smernicah se naj ravna njihov delegat. Sistem je tako bil svojstvena uresničitev neposredne demokracije. Skupščina posledično tudi ni bila zamišljena kot klasično predstavniško telo.

Poleg tega velja poudariti, da delegati tedaj niso bili ves mandat isti ljudje; zaradi sistema izmenljivega delegata so na skupščinske seje lahko prihajali novi, drugačni delegati, včasih tudi simpatizerji novih družbenih gibanj. Skupščina je tako načeloma lahko sledila željam in zahtevam javnosti. Pa je tudi javnost bila mnenja, da je temu tako? So ljudje v skupščini videli svojega predstavnika? Precej povedni so podatki tedanjih raziskav javnega mnenja. Leta 1986 so ljudje na vprašanje »Za nami so skupščinske volitve. Ali imate občutek, da ste sodelovali pri presoji in določanju kandidatov za vodilne funkcije?« odgovorili v 50 % z da, ko je šlo za raven občine. Ko pa je šlo za sodelovanje pri odločanju vodilnih kandidatov na republiški in zvezni ravni, so skoraj v treh četrtinah odgovorili z ne. Niko Toš et al., Slovensko javno mnenje 1986 [database] (Ljubljana: Univerza Edvarda Kardelja, Fakulteta za sociologijo, politične vede in novinarstvo, Center za raziskovanje javnega mnenja in množičnih komunikacij [creation ], 1986. Ljubljana: Univerza v Ljubljani, Fakulteta za družbene vede, Arhiv družboslovnih podatkov [distribution ], 1999). Očitno se jim je delegatski sistem resnično zdel odtujen in so imeli občutek, da ne sodelujejo pri oblikovanju skupščine. Političnega sistema tudi niso prav podrobno poznali. Leta 1989 jih večina ni znala našteti vseh treh skupščinskih zborov.

Toda po drugi strani so v odgovorih ljudje tedaj kazali naklonjenost skupščini, na konkretno odprto vprašanje, čemu se zavzemate za referendum, so le v minimalnem odstotku odgovorili, da zaradi nezaupanja v skupščino. V glavnem so izražali željo po več (neposredne) demokracije, kar je bil svojstven paradoks za sistem, kjer naj bi bila uveljavljena ravno neposredna demokracija.

Kredibilnost slovenske skupščine se je konec osemdesetih let bolj in bolj krepila, še zlasti pa po letu 1989 in sprejetju ustavnih amandmajev. Niko Toš et al., Slo vensko javno mnenje 1989: Stališča o ustavnih dopolnilih [database] (Ljubljana: Univerza Edvarda Kardelja, Fakulteta za sociologijo, politične vede in novinarstvo, Center za raziskovanje javnega mnenja in množičnih komunikacij [creation ], 1989. Ljubljana: Univerza v Ljubljani, Fakulteta za družbene vede, Arhiv družboslovnih podatkov [distribution ], 1999). Aprila 1990 so bile nato prvič po letu 1927 izvedene večstrankarske in tajne volitve in v skupščino so tedaj sedli delegati, ki so se navkljub tedanji veljavni ustavi novim časom oziroma razmeram primerno nazivali z izrazom poslanci.

Pregled pomembnejših dejavnikov, ki so vplivali na proces nastajanja slovenske ustave ter nekaterih spremljajočih vidikov političnega razvoja Slovenije

V nadaljevanju je kronološko podan strnjen pregled nekaterih pomembnejših dejavnikov, ki so neposredno ali posredno vplivali na oblikovanje Ustave Republike Slovenije iz leta 1991. Ta pregled po eni strani nazorno kaže, kako je bilo oblikovanje slovenske ustave neločljivo povezano s procesom osamosvajanja Slovenije in Slovencev kot državotvornega naroda (nacije) ter s prizadevanjem, da se Slovenija konstituira predvsem kot demokratična in pravna država, ki spoštuje in varuje človekove pravice in pravice manjšin. Po drugi strani je iz pregleda razvidno, da so se ti procesi in prizadevanja manifestirali skozi nekaj zelo intenzivnih let intelektualnega in političnega vrenja, skozi katerega je postopno, vendar vseeno relativno hitro dozorela in bila nato tudi realizirana ideja vzpostavitve samostojne slovenske države, ki se je preko ustave in iz nje izhajajočega pravnega reda zavezala tistim vrednotam, ki so jih dotlej že dodobra razvile predvsem evropske in zahodne demokracije. Pregled temeljne literature o okoliščinah razpadanja Jugoslavije in nastajanja Slovenije najdeta bralka in bralec na koncu monografije.

Dne 20. februarja 1987 je izšla 57. številka Nove revije, v kateri so bili objavljeni Prispevki za slovenski nacionalni program. Ta program je bil ena prvih vplivnejših in organiziranih reakcij slovenske intelektualne in deloma politične opozicije zoper takratno oblast, osredotočeno v Zvezi komunistov Slovenije oziroma Jugoslavije. Program je poudaril ključne vidike slovenske nacionalne samobitnosti, predvsem potrebo po uresničitvi pravice slovenskega naroda do samoodločbe in po državni suverenosti, potrebo po razvoju slovenske parlamentarne večstrankarske demokracije, potrebo po formiranju lastne slovenske vojske, potrebo po drugačni ureditvi pravnega razmerja med Slovenijo in Jugoslavijo itd.. Vse to je bilo v izrazitem nasprotju s stališči takratne uradne politike. Stališče le-te do objavljenega nacionalnega programa je bilo zato v celoti odklonilno. Dne 25. aprila 1988 sta Ustavna komisija upravnega odbora Društva slovenskih pisateljev in Delovna skupina za ustavni razvoj pri slovenskem sociološkem društvu objavili posebno Gradivo za slovensko ustavo, v katerem so zavzemale posebno mesto Teze za ustavo Republike Slovenije, bolj znane kot Sociološko-pisateljska ustava ali Pisateljska ustava (v nadaljevanju: Pisateljska ustava). Teze so predstavljale povzetek in dograditev idej, ki so bile leto prej objavljene v nacionalnem programu. Oblikovane so bile kot nekakšna okvirna zasnova ustavnega besedila, njihov osnovni namen pa je bil izražen v težnji po odpravi ideoloških načel iz ustave, po odpravi ustavnih določil o vodilni vlogi Zveze komunistov ter v težnji po začetku procesa za vzpostavitev modernega demokratičnega ustavnega reda v Sloveniji, ki naj bi se oblikovala kot država. Dne 27. septembra 1989 je slovenska skupščina sprejela ustavne amandmaje IX do XC k ustavi Socialistične Republike Slovenije iz leta 1974 (Ur. l. SRS, št. 32/89). Že število amandmajev kaže, da je šlo za obširen poseg v dotedanje ustavno besedilo, ki pa ni bistveno spremenil temeljev političnega sistema v Sloveniji ter položaja Slovenije kot federalne enote znotraj SFR Jugoslavije. Posamezni amandmaji so med drugim predvsem: okrepili politični položaj Slovenije, čeprav njenega federalnega statusa znotraj Jugoslavije niso spreminjali (gl. 1. točko amandmaja IX, 1. točko amandmaja LXIII ter amandma X); izrecno zajamčili spoštovanje pravic in svoboščin človeka in državljana, politični pluralizem ter enakopravnost vseh oblik lastnine ter gospodarskega in drugega ustvarjalnega delovanja (gl. npr. 1., 6., 17. in 26. točko amandmaja IX, 7. in 8. točko amandmaja XIII, 1. in 2. točko amandmaja XIV, 1. točko amandmaja XXVII, 1. točko amandmaja XXXVI; gl. tudi amandmaje, ki dopolnjujejo poglavje o svoboščinah, pravicah in dolžnostih človeka in občana). Posamično bi bilo sicer mogoče nekatere od teh amandmajev videti tudi kot zasnovo bodoče temeljitejše prenove ustavne ureditve, vendar pa v takratnem ustavnem kontekstu niso imeli te vloge oziroma namena. Dne 16. decembra 1989 je Predsedstvo Socialistične Republike Slovenije s sklepom imenovalo Skupino za pripravo Izhodišč za novo ustavo SR Slovenije in novo ustavo SFR Jugoslavije. Delovna skupina je pripravila izhodišča na podlagi usmeritev, ki so jih določili ustavni amandmaji iz istega leta ter nekateri politični in strokovni dokumenti (predvsem Majniška deklaracija, Temeljna listina Slovenije 1989 ter Gradivo delovne skupine pri Predsedstvu Republiške konference Socialistične zveze delovnega ljudstva Slovenije). Izhodišča za novo ustavo (objavljena tudi v časopisu Delu, 16. 12. 1989, str. 28–29) so vsekakor napovedala usmeritev v nov ustavni sistem, katerega značilnosti naj bi bile med drugim demokratičnost in pravna država v najširšem smislu, pluralizem in enakopravnost lastnin, tržne oblike gospodarstva itd. Pri tem pa ta izhodišča niso predvidela samostojnega in neodvisnega statusa Slovenije, ki naj bi torej ostala jugoslovanska federalna enota. Dne 10. aprila 1990 je takrat že bistveno močnejša in vplivnejša politična in intelektualna opozicija v svojem časopisu Demokracija (št. 14, 10. 4. 1990, str. 1–8) objavila svoj Delovni osnutek nove slovenske ustave, ki se je opiral na besedilo Pisateljske ustave. Tega osnutka se je prijelo ime »Demosova ustava«, kar ni bilo povsem točno. Sprejel ga je namreč Zbor za ustavo, katerega članica je bila tudi Zveza socialistične mladine Slovenije (ZSMS), res pa ga je v svoj program sprejela tudi tedaj že ustanovljena Demokratična opozicija Slovenije (Demos), katere koalicijske članice so bile združene tudi v Zboru za ustavo. V primerjavi s Pisateljsko ustavo je navedeni osnutek v 164. členih ponujal natančneje izdelano in pravno gledano še za stopnjo bolj izpopolnjeno formulacijo zasnove nove ustave, čeprav seveda po stopnji izdelanosti ni presegal oznake iz svojega naslova. Delovni osnutek je bil razdeljen na naslednja poglavja: 1. Temeljna načela; 2. Pravice človeka in državljana; 3. Državna ureditev; 4. Samouprava; 5. Ustavno varstvo.

V dneh 8., 12. in 22. aprila 1990 so bile v Sloveniji izvedene prve povojne demokratične volitve, na katerih se je za mesta v takratni tridomni Skupščini Socialistične Republike Slovenije potegovalo 15 političnih organizacij in 3 liste. Skupno je bilo izvoljenih 240 delegatov (trikrat po 80 za vsakega izmed treh zborov). Formalno so se vse organizacije, ki so kandidirale na volitvah, imenovale politične organizacije, čeprav se je poimenovanje v medijih in drugod uporabljalo nedosledno (pogosto so jih imenovali kar politične stranke). Volitve so potekale po t. i. kombiniranem volilnem sistemu: v družbeno-politični zbor po proporcionalnem volilnem sistemu, v zbor občin po dvokrožnem večinskem sistemu, za zbor združenega dela pa je veljal enokrožni večinski sistem.

V družbenopolitičnem zboru skupščine so bili rezultati sledeči: Koalicija Demos je skupno dobila največ glasov (SDZ 9,5 % glasov, Socialdemokratska zveza Slovenije 7,4 % glasov; Slovenski krščanski demokrati 13 % glasov, Slovenska kmečka zveza 12,6 % glasov, Slovenska obrtniška stranka 3,5 % glasov in Zeleni Slovenije 8,8 % glasov). Drugo mesto je zasedla Zveza komunistov Slovenije – Stranka demokratične prenove (17,3 % glasov), tretje Zveza socialistične mladine Slovenije – Liberalna stranka (14,5 % glasov), volilni prag je prestopila še Socialistična zveza delovnega ljudstva (5,4 % glasov).

V zbor združenega dela so bili voljeni posamezni kandidati, ki jih je predlagala organizacija oziroma lista ali katerakoli druga družbena organizacija ali njen del (npr. Gospodarska zbornica, Republiški odbor sindikata delavcev obrti Slovenije, Mercator – Ljubljanske mlekarne itd.). Kandidirali so v vsaki volilni enoti in po področjih kot so bila industrija in rudarstvo, gradbeništvo, promet in zveze, trgovina, finance, socialno varstvo, izobraževanje in telesna kultura itd.

V zbor občin so volitve po dvokrožnem volilnem sistemu prav tako potekale po posameznih volilnih enotah (Ur. l. SRS, št. 17/1990).

Na volitvah so volilni upravičenci izbirali tudi predsednika in člane predsedstva SR Slovenije, pri čemer so bili v skladu z zakonom, ki je upošteval večinsko voljo volivcev, predsednik in člani tega kolektivnega organa voljeni neposredno s strani državljanov. Volitev se je udeležilo 83, 51 % volilnih upravičencev (Ur. l. SRS, št. 14/1990 in št. 17/1990). V prvem krogu, 8. aprila 1990, nihče od štirih kandidatov za predsednika predsedstva (Marko Demšar, Jože Pučnik, Milan Kučan in Ivan Kramberger) ni dobil večine glasov, zaradi česar je republiška volilna komisija razpisala ponovno glasovanje o dveh najuspešnejših kandidatih iz prvega kroga (Milanu Kučanu in Jožetu Pučniku) za 22. april 1990. V drugem krogu je bil za predsednika predsedstva z 58,6 % izvoljen Milan Kučan. Člani predsedstva so bili uspešno izvoljeni v prvem krogu glasovanja (Ciril Zlobec in Matjaž Kmecl kot vidna člana ZKS in SZDL, ter Dušan Plut in Ivan Oman, člana Demosa).

Dne 25. junija 1990 je novoizvoljeno Predsedstvo Republike Slovenije oblikovalo Predlog za začetek postopka za sprejetje nove slovenske ustave. V predlogu je bilo poudarjeno, da naj se Slovenija konstituira kot samostojna država, bodoča ustava pa naj predvsem oblikuje temeljne atribute državnosti ter zagotovi vse potrebne mehanizme pravne in demokratične države. Konkretno so bile v predlogu ponujene nekatere bistvene prvine bodoče ustavne ureditve, glede katerih je v tistem času že obstajal splošni konsenz parlamentarnih strank. Tako je predlog med drugim navedel, da naj ustava: a) vsestransko zagotovi varstvo človekovih pravic; b) vsebuje le nekaj temeljnih določb o gospodarskem sistemu; c) uredi državno ureditev na temelju parlamentarne oblike oblasti; d) poudari in okrepi vlogo ustavnega sodišča; e) opredeli oblike lokalne samouprave ter f) zagotovi možnost referendumskega odločanja državljanov. Dne 13. junija 1990 je bila ustanovljena Ustavna komisija Skupščine Republike Slovenije s prednostno nalogo, da pripravi predlog nove slovenske ustave in ga predloži v sprejem skupščini oziroma njenim zborom.

Dne 2. julija 1990 je slovenska skupščina skladno z voljo vseh parlamentarnih političnih strank in drugih poslanskih skupin (predstavniki italijanske in madžarske narodne skupnosti ter neodvisni poslanci), sprejela Deklaracijo o suverenosti države Republike Slovenije (Ur. l. RS, št. 26/1990). Ker je Slovenija v tistem času bila in ostala federalna enota SFR Jugoslavije, je bila takšna deklaracija predvsem simbolna. Toda obenem je bila pomembna politična spodbuda slovenski politiki in državljanom v smeri nadaljnjih aktivnosti osamosvajanja Slovenije. Ob sklicevanju nanjo je slovenska skupščina sprejela več ustavnih aktov in navadnih zakonov, ki so začeli uvajati v Sloveniji nov pravni red, tudi mimo zvezne jugoslovanske ustave in drugih zveznih predpisov. Kot deklaratorni (razglasitveni) dokument pa je seveda deklaracija izzvenela v prazno, saj slovenska državnost takrat še ni bila vzpostavljena.

Ob tem ne gre zanemariti pomena, ki ga je imela deklaracija v mednarodnem pogledu, saj je evropsko in širšo mednarodno skupnost opozorila na slovensko odločenost, da pospeši in izpelje proces osamosvojitve. Hkrati so se dogodki v Jugoslaviji že začeli neustavljivo razvijati v smeri razpadanja zveznega državnega sistema.

Dne 18. julija 1990 je Skupščina Republike Slovenije sprejela Sklep o začetku postopka za sprejem ustave Republike Slovenije (Ur. l. RS, št. 29/90). V skladu z navedenim sklepom je skupščinska ustavna komisija imenovala posebno skupino pravnih in drugih strokovnjakov, ki je v hotelu Grad Podvin od 20. do 25. avgusta 1990 oblikovala predlog osnutka nove slovenske ustave (t. i. Podvinska ustava). Kot izhodišče in podlago za svoje delo je uporabila že omenjeni Delovni osnutek nove slovenske ustave, ki ga je sprejel Zbor za ustavo, hkrati pa je preučila tudi druga gradiva iz dotedanje neformalne javne ustavne razprave ter številne do takrat podane pripombe in pobude javnosti. Ob temeljni osredotočenosti na specifično slovensko situacijo in politično deklarirane cilje bodoče ustavne ureditve je podvinska strokovna skupina pri oblikovanju predloga ustavnega osnutka preučila in ustrezno upoštevala tudi ureditve iz nekaterih evropskih in drugih demokratičnih ustav ter ureditve iz mednarodnih konvencij in listin o varstvu človekovih pravic in svoboščin ter o zagotavljanju lokalne samouprave. Besedilo, ki ga je oblikovala podvinska strokovna skupina, je ustavna komisija po opravljeni razpravi v nekaterih določbah preoblikovala ter 12. oktobra 1990 določila Osnutek ustave Republike Slovenije, ki ga je s spremno razlago (gl. Poročevalec Skupščine RS, št. 17, 19. 10. 1990) dala v javno razpravo. V precejšnjem delu vladajoče politične koalicije (Demos) je takrat prevladovalo prepričanje, da bo nova ustava, s katero bi se ustanovila (konstituirala) tudi slovenska država, sprejeta že do konca decembra 1990, toda tako znotraj koalicije kot tudi na strani opozicijskih strank je kmalu prišlo do nasprotovanj tako kratkemu roku. Za sprejem najpomembnejšega pravno-političnega dokumenta države naj bi bil takrat po mnenju mnogih, tako v političnih kot tudi v strokovnih krogih, potreben daljši čas, ki bi omogočil dovolj pretehtane ustavne rešitve. Pri tem so bili v ozadju med drugim tudi različni politični pogledi na osamosvojitev ter na parlamentarne volitve, ki bi se morale izvesti kmalu po sprejetju ustave, kar nekaterim političnim strankam takrat ni ustrezalo. Javna razprava o osnutku ustave, ki se je pričela 12. oktobra 1990, se je uradno zaključila 30. novembra 1990, dejansko pa je trajala mnogo dlje. Pripombe in pobude javnosti je ustavna komisija sprejemala in obravnavala vse do določitve predloga ustave. Ker v skupščinski ustavni razpravi glede nekaterih pomembnih ustavnih vprašanj ni bilo mogoče doseči potrebne (dvotretjinske) ustavne večine, se namen vladajoče koalicije, da bi se slovenska država konec leta 1990 pravno konstituirala s sprejemom nove slovenske ustave, ni uresničil. Zato se je slovenska politika z namenom zagotovitve potrebnega nacionalnega soglasja ter politične in pravne podlage za osamosvojitev po zahtevnih medsebojnih pogajanjih med političnimi strankami odločila za izvedbo plebiscita. Neposredna pobuda za slovenski plebiscit je prišla iz vrst parlamentarne opozicije, točneje iz vrst Socialistične stranke Slovenije, vendar pa je koalicija Demos že pred tem predvidela podobno dejanje, saj naj bi se po prvotni zamisli nova slovenska ustava dokončno sprejela na referendumu (predvidoma decembra 1990), na katerem bi ljudstvo Slovenije potrdilo besedilo ustave in s tem tudi opredelitev Slovenije kot suverene države. (gl. 163. in 164. člen osnutka ustave v povezavi s 1. členom osnutka ustave). Dne 23. decembra 1990 je bil izveden plebiscit, ki se ga je udeležilo 1.359.901 volilnih upravičencev od skupaj 1.459.752 vseh volilnih upravičencev, kar pomeni, da je bila udeležba 93,2 %. 1.288.044 (88,2 %) upravičencev je glasovalo ZA samostojno in neodvisno državo Slovenijo, 57.877 (4,2 %) udeležencev je glasovalo PROTI, medtem ko je bilo 12.398 (0,8 %) oddanih glasovnic neveljavnih. Takšen izid plebiscita je dokazal, da je politična usmeritev v izgradnjo samostojne oziroma suverene slovenske države nesporno legitimna.

V nadaljnjem pravno-političnem izgrajevanju slovenske države in njenih prvin je slovenska skupščina sprejela nekaj ustavnih amandmajev, ki so v omejenem obsegu »nadomestili« pričakovano novo ustavo, saj so omogočili nemoteno izvajanje nekaterih osamosvojitvenih dejanj.

Že 5. oktobra 1990 je skupščina sprejela ustavne amandmaje XCVI do XCVIII k ustavi Republike Slovenije (Ur. l. RS, št. 35/90), s katerimi je določila predvsem naslednje:

v Sloveniji se ne uporabljajo določbe ustave SFR Jugoslavije, ki niso v skladu s slovensko ustavo; Slovenija z ustavnimi zakoni določi, katere določbe jugoslovanskih zveznih predpisov in splošnih aktov zveznih organov se ne uporabljajo več v Sloveniji (ker po takratni jugoslovanski ustavi veljavnosti republiških ustavnih zakonov, za razliko od navadnih zakonov, ni moglo presojati zvezno ustavno sodišče, temveč le slovensko republiško ustavno sodišče, je s tem določilom celotna jurisdikcija, ki je temeljila na slovenskih ustavnih zakonih, formalno prešla v izključno sfero Slovenije); Slovenija z zakonom (samostojno) ureja način služenja vojaškega roka in druga vprašanja vojaške obveznosti ter ureja teritorialno obrambo.

22. februarja je bil sprejet XCIX. amandma k ustavi Republike Slovenije (Ur. l. RS, št. 7/91), ki bi ga lahko že imenovali osamosvojitveni amandma, saj je določil ustavno podlago za povsem suvereno urejanje slovenskih notranjih in zunanjih zadev. Ta amandma je zapolnil pravno praznino, ki bi bila sicer obstajala zaradi dejstva, da Slovenija takrat še ni sprejela ustave samostojne države z vsemi potrebnimi atributi. Ustavni amandma XCIX je med drugim določil, da državljani Slovenije neposredno in preko skupščine odločajo o urejanju vseh odnosov v Sloveniji in o urejanju odnosov Slovenije z drugimi državami in mednarodnimi organizacijami. Razveljavil je vse določbe slovenske ustave iz leta 1974, s katerimi je bilo preneseno izvrševanje suverenih pravic Republike Slovenije na organe SFR Jugoslavije, in določbe, ki so urejale položaj Slovenije v SFR Jugoslaviji ter iz njega izhajajoča razmerja. Ob tem pa je tudi kompromisno določil, da dokler slovenska skupščina ne odloči drugače, Slovenija še vedno, v skladu s svojimi predpisi, ureja odnose z drugimi republikami v SFR Jugoslaviji in z organi SFR Jugoslavije.

Istega dne (22. februarja 1991) je slovenska skupščina sprejela tudi Resolucijo o predlogu za sporazumno razdružitev SFR Jugoslavije (Ur. l. RS, št. 7/91), v kateri je najprej opozorila na plebiscitno odločitev Slovencev oziroma slovenskih volivcev, nato pa ponudila konkretne predloge za izpeljavo sporazumnega postopka razdružitve Jugoslavije. Resolucija ni naletela na ugoden odziv (tega praktično sploh ni bilo) v drugih jugoslovanskih republikah, z izjemo Hrvaške.

Slovenija se je dokončno oblikovala kot država s sprejetjem Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije in Ustavnega zakona za izvedbo Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije, hkrati pa je sprejela tudi Deklaracijo ob neodvisnosti (vsi trije dokumenti so bili sprejeti 25. junija 1991 in so bili objavljeni v prvi številki uradnega lista nove države – Ur. l. RS, št. 1, z dne 25. junija 1991). Prva dva akta sta ustavnopravne narave, medtem ko je deklaracija političen akt.

Temeljna ustavna listina je ustavni akt sui generis (tj. akt posebne vrste), kajti po eni strani se pri nas prvič pojavlja akt s takšnim nazivom, po drugi strani pa sta tudi vsebina in oblika tega akta specifični glede na do sedaj znane in pri nas uveljavljene ustavne oziroma pravne akte. Temeljna ustavna listina opredeljuje Slovenijo kot samostojno in neodvisno državo, ki prevzema vse pravice in dolžnosti, ki so bile z ustavo Republike Slovenije in ustavo SFR Jugoslavije prenesene na organe SFRJ, ter prevzema tudi njihovo izvrševanje (kar ureja ustavni zakon za izvedbo te listine). Ob tem je določena tudi (mednarodna) meja slovenske države, posebej pa je določeno, da Republika Slovenija zagotavlja varstvo temeljnih pravic in svoboščin vsem osebam na svojem državnem ozemlju, ter da zagotavlja italijanski in madžarski narodni skupnosti in njunim pripadnikom v Sloveniji pravno varstvo na temelju ustave iz leta 1974.

Temeljna ustavna listina je določila le najnujnejše za vzpostavitev državne suverenosti in je ohranila (do sprejetja nove ustave) v veljavi večji del ustave iz leta 1974 z njenimi spremembami in dopolnili. Ta ustava je namreč vsebovala potrebne državotvorne prvine, tj. predvsem celotno institucionalno zgradbo državne oblasti (skupščina, izvršni svet, predsedstvo republike itd.), pri čemer je listina ustrezno opredelila še državno mejo. Temeljna ustavna listina je razveljavila ustavo iz leta 1974 kot ustavo federalne enote Jugoslavije, kar pomeni, da je razveljavila tiste njene določbe, ki so odražale njeno izvedenost iz jugoslovanske ustavne ureditve.

Preambula (svečani uvod) nove ustave izrecno navaja, da izhaja ustava iz Temeljne ustavne listine, ki torej ostaja v veljavi hkrati z novo ustavo. To je predvsem pomembno zaradi časovnega vidika nastanka slovenske države, ki sovpada z dnem sprejetja Temeljne ustavne listine, ter zaradi določbe II. razdelka listine, ki opredeljuje državne meje (nova ustava nima takšne določbe), kajti vse ostale določbe iz listine so v ustavi implicitno ali izrecno povzete. Ob tem je posebej pomembna tudi preambula (svečani uvod) Temeljne ustavne listine, ki strnjeno pojasnjuje razloge za državno osamosvojitev Slovenije.

Ustavni zakon za izvedbo Temeljne ustavne listine je v 23 členih določil način, na katerega morajo slovenski državni organi prevzeti izvrševanje pravic in dolžnosti, ki so bile z dotedanjo slovensko in jugoslovansko ustavno ureditvijo prenesene na organe SFR Jugoslavije. Hkrati je uredil vsa druga pomembnejša vprašanja, ki so zadevala prehodno obdobje ter načine in roke za prevzem določenih funkcij in pristojnosti dotedanje jugoslovanske federacije s strani slovenskih državnih organov.

Deklaracija ob neodvisnosti je bila politični akt in torej za razliko od Temeljne ustavne listine in ustavnega zakona za njeno izvedbo ni imela pravnih učinkov. S to deklaracijo je Skupščina Republike Slovenije strnjeno pojasnila razloge za slovensko osamosvojitev, način njene izvedbe ter bodoče glavne usmeritve delovanja Slovenije kot države. Deklaracija je bila namenjena predvsem mednarodni javnosti oziroma drugim državam ter mednarodnim institucijam in organizacijam, ki naj bi priznale državnost Slovenije.

Temeljna ustavna listina in ustavni zakon za njeno izvedbo sta omogočila prvi odločnejši zakonodajni poseg v staro pravno ureditev, saj je na njuni podlagi Skupščina Republike Slovenije sprejela sveženj t. i. osamosvojitvenih zakonov. Med temi so bili najpomembnejši Zakon o državljanstvu Republike Slovenije, Zakon o tujcih, Zakon o potnih listinah državljanov Republike Slovenije, Zakon o nadzoru državne meje, Zakon o zunanjih zadevah, Zakon o carinski službi, Zakon o kreditnih poslih s tujino, Zakon o deviznem poslovanju, Zakon o banki Slovenije, Zakon o bankah in hranilnicah ter Zakon o Agenciji Republike Slovenije za zavarovanje vlog v bankah in hranilnicah (Ur. l. RS, št. 1, z dne 25. junija 1991). Dne 4. decembra 1991 je ustavna komisija določila predlog Ustave Republike Slovenije in predlog Ustavnega zakona za izvedbo Ustave Republike Slovenije (Poročevalec Skupščine RS, št. 30, z dne 12. 12. 1991 – popravki v Poročevalcu Skupščine RS, št. 1, z dne 17. 1. 1992). Dne 23. decembra 1991 so vsi trije zbori Skupščine Republike Slovenije z (več kot) dvotretjinsko večino vseh delegatov sprejeli predlog ustave in predlog ustavnega zakona za njeno izvedbo. Na skupni seji vseh treh zborov je odlok o razglasitvi Ustave Republike Slovenije podprlo 207 delegatov, 6 jih je glasovalo proti, 7 pa jih je bilo vzdržanih. S tem je bila ustava razglašena in je (takoj) stopila v veljavo (ustavna in ustavni zakon za njeno izvedbo sta objavljena v Ur. l. RS, št. 33/91-I).

Mednarodni kontekst osamosvajanja in mednarodno priznanje Slovenije Osnovni pregled dogajanja v mednarodnem kontekstu gl. v Fischer et al., ur., Slovenska novejša zgodovina.

Sprejetje ustave je sovpadalo z (raz)reševanjem jugoslovanske krize. Ob tem je treba poudariti, da je bilo spomladi leta 1991 dogajanje v Jugoslaviji, vključno s slovenskimi koraki k samostojnosti, na obrobju zanimanja svetovne politike in javnosti. Vroče teme so se tedaj obravnavale drugje in so segale od razpadajoče jedrske velesile Sovjetske zveze do iraške zasedbe Kuvajta, kjer se je ravno takrat začela prva zalivska vojna. Odnos svetovnih velesil do jugoslovanskega vprašanja je bil ob relativno širokem nezanimanju zanj glavni razlog za nerazumevanje razpadanja najzahodnejše države na evropskem vzhodu. Jugoslovanska kriza je poleg tega sovpadala s pripravo pogodbe o EU, ki je bila nato konec leta 1991 podpisana v Maastrichtu. Po hladni vojni in v času evropskega povezovanja se je ravno v Jugoslaviji začenjal resen konflikt, ki je bil navzven videti kot posledica separatizma z nacionalističnim nabojem. Strah pred krepitvijo načela o samoodločbi je bil seveda resna nevarnost notranji stabilnosti Evrope in njenemu združevalnemu projektu. Stališče Evrope in ZDA je bilo tako spočetka protislovno, saj je odobravalo demokratizacijske procese in gospodarske reforme, a hkrati zagovarjalo ohranitev enotne jugoslovanske države.

Toda začetek osamosvojitvene vojne 26. junija 1991 zvečer je naglo spremenil interesni horizont tujine in pogledi so se vendarle zazrli v najsevernejšo jugoslovansko republiko. Evropa se je odzvala precej hitro – ne nazadnje je tedanji luksemburški zunanji minister Jacques Poos jugoslovansko krizo takoj označil za »uro Evrope« – in v Jugoslavijo poslala skupino posrednikov, poljudno imenovano trojka. Ta se je z vsemi vpletenimi stranmi večkrat sešla, tudi v nekdanji Titovi poletni rezidenci na Brionih.

Evropejci vpletenim niso puščali veliko manevrskega prostora, saj so jim ponudili – pravzaprav zahtevali – v podpis posebno izjavo, po kraju podpisa poimenovano Brionska deklaracija. Vsebovala je številne kompromisne rešitve in zato ni v celoti zadovoljila nikogar. Za slovensko stran sta bili najspornejši točki, ki sta predvidevali trimesečni moratorij za osamosvojitvene odločitve in deblokado vojašnic Jugoslovanske ljudske armade (JLA) ter vračilo zaplenjene vojaške opreme. Tedaj se je marsikomu zdelo, da bi sprejetje teh dveh točk pomenilo odpoved temeljnim pridobitvam, sami osamosvojitvi in njenemu uspešnemu policijsko-vojaškemu zavarovanju. Toda Brionska deklaracija je hkrati pokazala, da so se trda stališča zahodnih držav nedvomno spremenila, kajti jugoslovanska zvezna vlada Anteja Markovića je izgubila status dotlej edinega resnega sogovornika tujim diplomatom. Republika Slovenija, ki je ob drugih republikah dejansko že bila eden od nosilcev politične moči, je to postala tudi v očeh tujih sogovornikov. S samim sprejetjem brionskega sporazuma pa je ne nazadnje postala tudi odgovoren, razumevajoč in verodostojen dejavnik. Slovenska skupščina je 10. julija 1991 deklaracijo kljub pomislekom večinsko podprla.

Politična dogovarjanja pod pokroviteljstvom mednarodne skupnosti so medtem tekla naprej. Septembra se je v Haagu začela konferenca o Jugoslaviji in v reševanje konflikta se je vse bolj vključevala tudi Organizacija združenih narodov (OZN). Toda haaška konferenca, ki ji je predsedoval lord Peter Carrington, ni našla rešitve, ki bi zadovoljila sprte strani. Zato je prenesla končno določitev na arbitražno komisijo uglednih tujih pravnikov, po predsedujočem imenovano Badinterjeva komisija. Do 8. decembra 1991 je komisija končala delo in ugotovila, da je »SFRJ v razdružitvenem procesu«, da torej razpada.

Slovenija je tedaj bila edini rešljivi del jugoslovanskega gordijskega vozla. V razpadajoči državi se je vse bolj razplamtevala vojna. Toda pot k mednarodnemu priznanju in polni mednarodni uveljavitvi kljub temu ni minila bez zapletov. Po prvih priznanjih ob razglasitvi slovenske samostojnosti (najprej je Slovenijo priznala sosednja Hrvaška, nato nekatere republike nekdanje Sovjetske zveze - julija Litva, avgusta Latvija, Estonija in Gruzija) je sledilo naporno obdobje iskanja konsenza znotraj Evrope. Precej držav je bilo vsled številnih razlogov skeptičnih, a je naposled prevladalo pozitivno stališče do priznanja, ki ga je najbolj vneto zagovarjala Nemčija oziroma njen zunanji minister Hans Dietrich Genscher. Dne 15. januarja 1992 so države Evropske skupnosti ena za drugo priznale Slovenijo kot neodvisno in samostojno državo. Nemčija je to storila že 19. decembra 1991, a z dnem veljavnosti 15. januarja 1992; pred tem so to storile tudi Islandija, Švedska, Belorusija, Ukrajina, Vatikan in San Marino. V naslednjih dneh in mesecih so sledila še priznanja drugih držav iz sveta. Rusija je Slovenijo priznala 14. decembra 1992, ZDA 7. aprila 1992 in Kitajska 27. aprila 1992. Dne 22. maja 1992 je bila nato Slovenija na zasedanju generalne skupščine v New Yorku sprejeta v OZN, s čimer je zaokrožila pot k mednarodnemu priznanju. V naslednjih letih je vstopila še v druge mednarodne in meddržavne organizacije, zveze in zavezništva: 24. marca 1992 v OVSE, 14. maja 1993 v Svet Evrope, 29. marca 2004 v NATO, 1. maja 2004 v EU in 21. julija 2010 v OECD.

Temeljna izhodišča ustave

Skupščina Republike Slovenije kot ustavodajalec je v času formalnega procesa oblikovanja in sprejemanja Ustave Republike Slovenije izhajala predvsem iz plebiscitarne volje slovenskega naroda, da naj Slovenija postane suverena država. Pri tem pa je bilo ključno upoštevati tudi dejstvo, da je ta plebiscitarna volja izhajala iz obče sprejete predpostavke, da bo Slovenija kot novonastala država demokratična in pravna država, v kateri bo osrednja pozornost namenjena spoštovanju človekovih pravic in uveljavljanju prvin socialne države. Te predpostavke so bile takrat splošno dojete kot temeljna vsebina bodoče (nove) slovenske ustavne ureditve, s katero se je Slovenija želela umestiti v evropski demokratični prostor. Bučar v tem pogledu ugotavlja, da je nastajajoča nova ustava v veliki meri povzemala rešitve, značilne za sodobne evropske demokracije, ki se jim je hotela predvsem tudi pravno čim bolj približati in »vrniti Slovenijo v Evropo« (France Bučar, »Nastajanje nove slovenske ustave,« v: 15 let uresničevanja Ustave Republike Slovenije. Zbornik (Ljubljana: Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, 2007), 13–17, tu 16). Vsekakor pa je za proces nastajanja in implementiranja nove slovenske ustave ključno dejstvo, da je bil ta proces neločljivo povezan s procesoma demokratizacije in osamosvojitve Slovenije kot suverene države. – Miro Cerar, »Slovenia: From Elite Consensus to Democratic Consolidation,« v: Jan Zielonka, ur., Democratic Consolidation in Eastern Europe, Vol. I – Institutional Egineering (Oxford, New York: Oxford University Press, 2001), 378–405, tu 379 isl. To so bile nosilne ideje, ki so v drugi polovici 80-ih in v začetku 90-ih let slovensko javno mnenje postopno, a zanesljivo usmerile v plebiscitarno odločitev.

Tem temeljnim idejam so se v ustavni razpravi pridružile še nekatere druge, Potek ustavne razprave je v veliki meri razviden iz izbora gradiv Komisije za ustavna vprašanja Skupščine Republike Slovenije. – Miro Cerar in Gorazd Perenič, Nastajanje slovenske ustave. Izbor gradiv Komisije za ustavna vprašanja 1990–1991, I. zvezek (Ljubljana: Državni zbor Republike Slovenije, 2001), 1–338. Miro Cerar in Gorazd Perenič, Nastajanje slovenske ustave. Izbor gradiv Komisije za ustavna vprašanja 1990–1991, II. zvezek (Ljubljana: Državni zbor Republike Slovenije, 2001), 339–780. Miro Cerar in Gorazd Perenič, Nastajanje slovenske ustave. Izbor gradiv Komisije za ustavna vprašanja 1990–1991, III. zvezek (Ljubljana: Državni zbor Republike Slovenije, 2001), 781–1280. predvsem v obliki zahtev po ustavni zagotovitvi delitve oblasti ter parlamentarnega sistema, po opredelitvi predsednika kot individualnega šefa države, določitvi uveljavljanja referenduma kot temeljne oblike neposredne demokracije, po ločitvi države in verskih skupnosti ter zagotovitvi njihove enakopravnosti in svobode delovanja, po zagotovitvi posebnega varstva italijanske in madžarske narodne skupnosti v Sloveniji, po zagotovitvi posebne skrbi za slovenske manjšine v sosednjih državah in za Slovence po svetu, po zagotovitvi ustreznih oblik samouprave v Sloveniji ter ne nazadnje po zagotovitvi spoštovanja mednarodnega prava.

Vse te in nekatere druge temeljne oziroma nosilne ideje so dobile osrednje mesto v novi ustavi. Večina njih je izrecno opredeljena že v okviru prvega poglavja ustave, ki vsebuje temeljna ustavna načela, nekatera pa so opredeljena ali natančneje razčlenjena in urejena v drugih poglavjih ustave. Ta načela oziroma nosilne ustavne institucije so kot takšna tudi formalnopravno izhodišče in opora pri razlagi drugih ustavnih norm. Čeprav ustava ne vsebuje nobenih določb, ki bi katerokoli njeno vsebino določila kot nespremenljivo, pa so ta temeljna izhodišča oziroma načela naše ustavne ureditve najpomembnejše politično-pravne vrednote, ki jih je treba še posebej spoštljivo in skrbno upoštevati in varovati ter vanje ustavnopravno posegati le in zgolj v primeru, če je to zelo nujno in za to obstoji (čim) širše družbeno soglasje.

Ob navedenih izhodiščnih idejah, ki so dobile svoje mesto neposredno v ustavi, pa so ustavodajalca pri oblikovanju in sprejemanju ustave vodila tudi tri temeljna izhodišča, ki v ustavnem besedilu niso izrecno določena, vendar jih je ustavodajalec izrecno navedel v razlagi predloga ustave (Poročevalec Skupščine Republike Slovenije, št. 30, z dne 12. 12. 1991, str. 12). Ta izhodišča oziroma načela kot takšna formalno pravno niso zavezujoča, vendar pa so vse od sprejema ustave do danes ostala pomembna opora za razumevanje določil ustave (predvsem v smislu t. i. zgodovinske in namenske razlage ustavnih določb). Ta izhodišča so:

Nova ustava naj ne znižuje ravni pravnega varstva, ki so ga zagotavljali že ustava Socialistične Republike Slovenije iz leta 1974 ter njene spremembe oziroma dopolnila. Takšen politični dogovor, ki je vseskozi spremljal proces oblikovanja nove ustave, ni bil pomemben le med nastajanjem, temveč še bolj tudi z začetnim uveljavljanjem nove ustave. To izhodišče je bilo še posebej v začetnih letih uveljavljanja ustave pomembno razlagalno (intepretativno) vodilo za državne organe, ki so prenašali vsebine ustavnih določb v zakone in druge splošne akte ter v ustavnosodne in druge pravne odločbe, saj jih je usmerjalo k oblikovanju takšnih določil, ki so (najmanj) ohranjala, v pretežni meri pa seveda tudi presegala, raven dotedanje ustavnopravne zaščite državljanov oziroma posameznikov ter drugih nedržavnih pravnih naslovljencev. Ni namreč dovolj, da nova ustavna določba v celoti ali deloma povzema staro (seveda so takšni primeri v novi ustavi redki in se pojavljajo le tam, kjer je določba prejšnje ustave že zagotavljala ustrezno raven pravne ureditve in zaščite), temveč je potrebno tudi, da državni organi in drugi razlagalci ustavnih norm s svojimi razlagami, ko oblikujejo posamezne norme za manj abstraktne ali konkretne primere, pri tem ne znižujejo tiste ravni pravne varnosti, ki je bila v formalnem in vsebinskem smislu dosežena že v prejšnji ustavnopravni ureditvi. Drugo temeljno izhodišče nove ustave se glasi: ustava dopušča vse, česar izrecno ne omejuje ali prepoveduje. Tega načela ni moč razumeti v dobesednem smislu, kajti kot takšno ne vzpostavlja razlike med državo in posameznikom (državljanom) oziroma civilno družbo (državi namreč ne more in ne sme biti dopustno vse, kar ni z ustavo izrecno omejeno ali prepovedano), poleg tega pa je že zaradi abstraktne ravni ustavnega besedila jasno, da ustava izrecno ne navaja vseh dovoljenih pravnih omejitev in prepovedi, ki jih lahko določi država, temveč večini izmed njih zgolj vzpostavlja osnovne okvire njihove dopustnosti. Smisel tega načela izhaja iz težnje po omejevanju države v njeni prisilni komponenti ter iz želje po odpiranju prostora za svobodno, tj. od države neomejevano delovanje posameznika. V bistvu torej to načelo pomeni, da ustava ne ureja oziroma ne ureja podrobneje tistih družbenih področij, ki so del svobodne sfere posameznikov in civilne družbe oziroma so prepuščena v urejanje državljanom in drugim subjektom na podlagi njihove lastne iniciative ter interesov. Kadar država zaradi družbenih potreb z zakoni in drugimi splošnimi pravnimi akti ureja (tudi) takšna področja, mora biti pri tem karseda samoomejevalna, seveda še posebej, ko gre za spoštovanje ustavnih pravic in svoboščin posameznikov. Navedeno načelo torej, ob ustavni zagotovitvi temeljnih pravic in svoboščin, državo še dodatno usmerja v to, da posameznikom in civilnopravnim združenjem omogoči dovolj avtonomnega oziroma svobodnega prostora pri njihovem obstoju in delovanju. Ob tem je pomembno, da za državne organe takšna svoboda ne velja, kajti če – preprosto povedano – za posameznike velja, da jim je pravno dovoljeno vse, kar ni izrecno prepovedano, za državne organe velja, da smejo delovati le v okviru svojih pravno vnaprej določenih pristojnosti (pravic in dolžnosti). Tretje temeljno ustavno izhodišče se glasi: ustava naj vsebuje tisto, kar je za Slovenijo oziroma za njene državljane splošno sprejemljivo. S tem se je ob sprejemu ustave želelo poudariti, da je nova ustava rezultat prizadevanj celotne slovenske javnosti in seveda še posebej vseh parlamentarnih strank, ter da kot takšna odraža tiste ugotovitve in usmeritve, glede katerih obstoji v Sloveniji visoka stopnja soglasja (pri tem pa je treba upoštevati, da so ustavne določbe precej splošne in abstraktne in kot takšne dopuščajo relativno veliko interpretacijskega prostora). Navedeno soglasje dejansko zajema predvsem ustavo kot celoto, kajti glede posameznih delov (določb) ustave je v Sloveniji gotovo mnogo različnih, tudi nasprotujočih si stališč. Ustava predstavlja zato skupni imenovalec le kot kompleksni navzkrižni presek številnih pogledov in interesov ter jo je mogoče opredeliti kot nekakšen optimalen nacionalni kompromis. Prav to pa je mišljeno tudi z ugotovitvijo, da je ustava splošno sprejemljiva, kar je zelo pomembno za njeno učinkovito udejanjanje.

V praksi seveda ni mogoče zagotoviti, da bi se celotna ustava v popolnosti uresničevala, kajti že njena normativna pravna zgradba implicira tudi občasno oziroma delno neučinkovitost (neuresničevanje oziroma kršitve) posameznih ustavnih določb. Toda dokler se v zadostni meri uresničuje ustava kot celota, štejemo, da je kot takšna praktično učinkovita navkljub (začasni) neučinkovitosti posameznih delov. Delna neudejanjenost pravne norme namreč to v bistvu sploh šele osmišlja, kajti v primeru popolnega ujemanja pravne norme z dejanskostjo potreba po pravni normi odpade. Seveda pa pretirana ter dolgotrajna neučinkovitost posamezne norme krni njeno pravno naravo in jo spreminja bodisi v t. i. programsko normo (tj. takšno, ki sicer izraža zaželene cilje, vendar ti v bližnji prihodnosti niso v celoti praktično uresničljivi oziroma jih pravo ne more v celoti dejansko zagotoviti – vsebina takšnih norm sodi bolj v politične programske dokumente), ali pa norma kljub svoji pravni veljavnosti dejansko ugasne, kar se praviloma negativno odrazi tudi na druge norme iz istega pravnega akta (npr. ustave), saj se zaradi delne neučinkovitosti pojavi nezaupanje v celoten pravni akt ali celo v pravo kot takšno.

Ker glede vseh posameznih ustavnih norm oziroma določb ne more biti popolnega družbenega soglasja, lahko v družbi to vodi do antagonizmov, pri čemer posameznik ali družbena skupina svoje nespoštovanje določene norme, s katero ne soglaša, opravičuje s argumentom, da drugi kršijo (druge) ustavne norme, s katerimi ta posameznik ali skupina soglaša. Takšno dekonstruktivno situacijo lahko prepreči le takšno soglasje o celoti (ustavi), ki za ohranitev kohezivnosti družbe na podlagi načela vsesplošne medsebojne vzajemnosti prepričljivo zavezuje vsakogar, da spoštuje vse posamezne dele ustave in s tem ustavo kot celoto. Le tako je lahko ob veljavnosti ustave dolgoročno zagotovljena tudi njena učinkovitost. V tem smislu je tudi uresničevanje slovenske ustave pogojeno s pravilnostjo ocene iz navedenega ustavnega izhodišča, namreč da predstavlja ustava kot celota splošni družbeni konsenz.

Takšno družbeno soglasje ne zadostuje le kot enkraten pojav, ki npr. omogoči sprejem nove ustave. Soglasje o temeljih družbene ureditve je nenehen proces, v katerega je vključeno tudi razumevanje ustave kot formalnega in dinamičnega okvira in podlage te ureditve. Ker je ustavno besedilo zaradi svoje strnjenosti in abstraktnosti relativno pomensko odprto, je mogoče že preko praktične razlage ustavnih določb s strani državnih organov, predvsem seveda ustavnega sodišča, ustavne vsebine do neke mere prilagajati tudi aktualnim družbenim potrebam in situacijam. Kadar pa to zgolj z razlago ustavnih določb ni več mogoče oziroma dopustno, pa je na voljo sprožitev postopka za spremembo ustave (IX. poglavje ustave). Pri tem je pomembno, da tudi ob spreminjanju ustave njena temeljna zgradba dolgoročno obstane in zagotavlja kontinuirani demokratičen družbeni razvoj.

Viri ustavne ureditve

Na splošno je mogoče reči, da so materialni pravni viri slovenske ustave vsi zgodovinski, kulturni, ekonomski, politični in drugi družbeni dejavniki, ki so (so)določali oziroma vplivali na njeno vsebino. V ožjem smislu so viri ustavne ureditve razvidni iz pregleda pomembnejših razvojnih faz procesa nastajanja slovenske ustave (gl. kronologijo in prejšnja poglavja). Med materialne (vsebinske) vire ustave sodijo namreč vsa spoznanja, ideje, zahteve ter ne nazadnje programski in drugi akti, ki so se še posebej konec 80-ih in na začetku 90-ih let oblikovali in izrazili v slovenskih kulturnih, strokovnih in političnih krogih ter v širši slovenski javnosti, in so postopno privedli do prvih osnutkov in drugih zasnov nove slovenske ustavne ureditve. To so bili, poleg številnih javno izraženih mnenj posameznikov, skupin in organizacij glede posamičnih vprašanj nove ureditve, predvsem tisti dokumenti, ki so utemeljevali zahtevo po slovenski državnosti in njenih atributih v obliki bistveno spremenjene državne in pravne ureditve ter po drugačnih temeljih lastninskih, ekonomskih, socialnih in drugih razmerij (npr. že omenjeni Prispevki za slovenski nacionalni program, Gradivo za slovensko ustavo s tezami za ustavo Republike Slovenije in Delovni osnutek nove slovenske ustave). Širše o izvorih slovenske ustavnosti gl. Peter Jambrek, Ustava in svoboda. Ustavna ureditev Slovenije – izvori, temelji in razvoj (Nova Gorica: Evropska pravna fakulteta in Fakulteta za državne in evropske študije, 2014), 51–90. Peter Jambrek, Ustavna demokracija. Graditev slovenske demokracije, države in ustave (Ljubljana: Državna založba Slovenije, d.d., 1992), 231–295. Tine Hribar, »Dvajset let slovenske ustavnosti,« v: Izvori slovenske ustave. Zbornik referatov in razprav, št. 2 (2009), druga izdaja (Ljubljana: Državni svet Republike Slovenije, 2009), 17–54. Za temeljno zasnovo slovenske ustave lahko tako ugotovimo, da se je izoblikovala že v času pred prvimi demokratičnimi volitvami aprila 1990, z nadaljnjim delom na ustavnem besedilu pa je bila ob sodelovanju politike, stroke in javnosti ta zasnova dograjena in oblikovana v koherentno moderno ustavo.

Cilji in zgradba (sistematika) ustave

Temeljni cilji slovenske ustave iz leta 1991 so se postopoma izoblikovali konec 80-ih let, v procesu kritičnega soočanja tedanje politične opozicije in v določeni meri tudi takratne slovenske oblasti z dotedanjim, za Slovenijo vedno manj sprejemljivim ustavnim sistemom Socialistične Federativne Republike Jugoslavije in Socialistične Republike Slovenije. Ti cilji so bili neposreden izraz omenjenih izhodišč nove ustave, z njimi pa je bilo že na začetku ustavodajnega postopka opredeljeno temeljno politično soglasje o področjih ustavnega urejanja ter o nekaterih ključnih ustavnih vrednotah.

Cilji nove slovenske ustave so bili naslednji:

konstituiranje bistvenih prvin slovenske državnosti (nekatere od teh prvin sta pravno vzpostavila že Temeljna ustavna listina in ustavni zakon za njeno izvedbo); zagotovitev demokratičnega političnega sistema s parlamentarno obliko državne oblasti; varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter posebno varstvo italijanske in madžarske narodne skupnosti (manjšine) v Sloveniji; zagotovitev temeljnih sistemskih okvirov gospodarskih in socialnih razmerij; zagotovitev lokalne samouprave kot osnovne pravno-politične oblike organiziranja lokalnih skupnosti.

Ti cilji bolj ali manj implicirajo številna pomembna načela in pravila, ki jih vsebuje ustava, kot npr. načelo ljudske oblasti oziroma suverenosti, načelo delitve oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno, načelo pravne in socialne države, načelo ustavnosti in zakonitosti, pluralnost lastninskih oblik, svobodo gospodarske pobude ter pluralizem na področju političnega in drugega združevanja. Iz navedenih ciljev izhaja posredno tudi zgradba oziroma sistematika ustave.

Slovenska ustava se osredotoča na klasično ustavno materijo (t. i. materia constitutionis), kar pomeni, da ureja predvsem temeljne vidike organizacije državne oblasti, položaja posameznika v odnosu do te oblasti oziroma človekove temeljne pravice ter nekatera temeljna vprašanja gospodarskih in socialnih razmerij v državi. V tem pogledu se bistveno razlikuje od slovenske (jugoslovanske) ustave iz leta 1974, ki je bila tudi »temeljna družbena listina« oziroma »temeljna listina samoupravljanja«. Urejala namreč ni le temeljev državne ureditve, temveč je vsebovala številna izrazito programska načela družbene ureditve (šlo je za vizijo političnega sistema socialističnega samoupravljanja), poleg tega pa je tudi podrobno opredeljevala položaj in vlogo delovnega človeka in občana v ožjih in širših samoupravnih skupnostih ter nenazadnje specifične nove lastninske oblike (družbena lastnina) in načine gospodarjenja (združeno delo itd.). Podrobneje o ustavni materiji gl. Marijan Pavčnik, Teorija prava. Prispevek k razumevanju prava, 6., pregledana in dopolnjena izdaja (Ljubljana: Lexpera, GV založba, 2020). Igor Kaučič, »Ustava,« v: Franc Grad, Igor Kaučič in Saša Zagorc, Ustavno pravo, tretja, spremenjena in dopolnjena izdaja (Ljubljana: Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, 2020), 113–116. Janko Rupnik, »Nekateri teoretični problemi ustavnosti in zakonitosti,« v: Nova ustavna ureditev (Ljubljana: Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Društvo za ustavno pravo Slovenije, Časopisni zavod Uradni list Republike Slovenije, 1992), 22–27, tu 25–26 . Peter Jambrek, »Razvoj in izhodišča nove slovenske ustavnosti,« v: Nova ustavna ureditev (Ljubljana: Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Društvo za ustavno pravo Slovenije, Časopisni zavod Uradni list Republike Slovenije, 1992), 7–21, tu 11–12. Nova oziroma sedanja slovenska ustava je v tem pogledu klasična realistična ustava, ki vsebuje le malo programskih pravnih določb.

Cilji, ki so vodili delo ustavodajalca, usmerjajo oziroma določajo tudi zgradbo (sistematiko) ustave, saj ustavni sklopi in njihova razvrstitev odražajo vsebino teh ciljev. Ustavo uvaja preambula (svečani uvod), ki ji sledi osrednji, normativni del ustave, razdeljen na deset poglavij. V prvem poglavju so splošne določbe, ki opredeljujejo predvsem naravo, obliko in druge značilnosti slovenske države ter temeljne vrednote, ki jih zagotavlja ustava. Drugo poglavje ureja človekove pravice in temeljne svoboščine, pri čemer je tej materiji že s samo uvrstitvijo v začetni del ustave izkazan poseben poudarek. Tretje poglavje opredeljuje temeljna gospodarska in socialna razmerja, četrto se osredotoča na državno ureditev, peto je namenjeno lokalni samoupravi in drugim oblikam samouprave, šesto ureja javne finance, sedmo obravnava vprašanja ustavnosti in zakonitosti, osmo ureja položaj in delovanje ustavnega sodišča, deveto določa postopek za spremembo ustave, v desetem poglavju pa so določila začetku veljavnosti ustave in o ustavnem zakonu, ki omogoča njeno izvedbo.

Omeniti velja, da je ustavodajalca vseskozi vodila zahteva po tem, da naj bo nova slovenska ustava kratka in jasna. Na prvi pogled bi sicer lahko za ustavno besedilo rekli, da izpolnjuje to zahtevo, vendar pa nam podrobnejši (pravni) pogled v vsebino njenih posameznih delov le pokaže, da obeh lastnosti ni mogoče združiti v optimalni meri. To izvira že iz same narave teh lastnosti, ki so medsebojno le težko združljive. Ne gre torej za nekakšno slabost slovenske ustave, pač pa za realno dejstvo, da so kratka besedila praviloma precej abstraktna oziroma splošna, zaradi česar je lahko vprašljiva tudi njihova jasnost oziroma razumljivost.

Za slovensko ustavo lahko tako ugotovimo, da je sicer relativno kratka, zaradi česar je v marsičem tudi nedorečena. Na ravni splošnega pravnega urejanja jo zato dopolnjuje predvsem zakonodajalec, ki v zakonih razčlenjuje in dograjuje ustavne določbe, na ravni operativne razlage ustavnosti zakonov in drugih pravnih aktov pa ustavno sodišče, ki s svojimi zavezujočimi odločbami natančneje določa vsebino in okvir ustavnih norm. Čeprav je pravnemu laiku ustavno besedilo morebiti navidez jasno oziroma razumljivo, se pravnikom v zakonodaji, javni upravi, sodstvu, gospodarstvu in na drugih področjih ob marsikateri določbi zastavljajo vprašanja, kako jo pravilno (v duhu te določbe oziroma ustave kot takšne) pretvoriti v manj abstraktne in konkretne pravne akte oziroma odločitve. Življenjske situacije postavljajo namreč ustavne določbe v vsakem novem primeru v novo luč, kar v soočanju s konkretnimi primeri bogati njihovo vsebino. Temu se ne nikoli ne da povsem izogniti že zaradi same abstraktne in splošne narave ustave kot takšne. Slovenska ustava v tem in drugih pogledih ne odstopa bistveno od drugih modernih demokratičnih ustav in kot takšna omogoča dinamično udejanjanje svoje vsebine, ki se lahko v zadostni in potrebni meri prilagaja realnim družbenim potrebam.

Potek ustavne razprave

V širšem smislu se je razprava o novi slovenski ustavi začela že leta 1988 z oblikovanjem in javno predstavitvijo t. i. Pisateljske ustave, pri čemer je bila seveda ta razprava povsem neformalna in je potekala predvsem v intelektualnih krogih in deloma v širši javnosti. O pomenu Pisateljske ustave in ustavne razprave, ki je sledila njeni objavi gl. npr. Peter Jambrek, Ustava in svoboda. Ustavna ureditev Slovenije – izvori, temelji in razvoj (Kranj, Nova Gorica: Evropska pravna fakulteta in Fakulteta za državne in evropske študije, 2014), 61–75. Peter Jambrek, Ustavna demokracija. Graditev slovenske demokracije, države in ustave (Ljubljana: Državna založba Slovenije, d.d., 1992), 256–275. Anton Peršak, »Pisateljska ustava kot predmet pogledov,« v: Izvori slovenske ustave. Zbornik referatov in razprav, št. 2 (2009), druga izdaja (Ljubljana: Državni svet Republike Slovenije, 2009), 13–15. Marijan Pavčnik, »Materia Constitutionis (Glose ob pisateljski ustavi),« v: Izvori slovenske ustave. Zbornik referatov in razprav, št. 2 (2009), druga izdaja (Ljubljana: Državni svet Republike Slovenije, 2009), 67–80. Miro Cerar, »Pisateljska ustava in prevrednotenje (ustavnopravnih) vrednot,« v: Izvori slovenske ustave. Zbornik referatov in razprav, št. 2 (2009), druga izdaja (Ljubljana: Državni svet Republike Slovenije, 2009), 59–66. V tem času se je takratna oblast oziroma Zveza komunistov v zvezi z ustavnim urejanjem predvsem osredotočala na razpravo o ustavnih amandmajih k takrat veljavni socialistični ustavi, s katero naj bi v Sloveniji omogočili politični pluralizem in s tem proces demokratizacije, hkrati pa naj bi Slovenija s temi amandmaji okrepila svoj politično-pravni položaj v jugoslovanski federaciji in se tako uspela distancirati od centralističnih in destruktivnih namenov in praks na zvezni ravni ter v nekaterih jugoslovanskih republikah. Ko je aprila 1990 po demokratičnih volitvah v slovensko skupščino postalo jasno, da Slovenija potrebuje novo ustavo, se je ustavna razprava o tem in o nekaterih amandmajih k tedanji ustavi osredinila v Ustavni komisiji Skupščine Republike Slovenije (v nadaljevanju: ustavna komisija).

Ustavna komisija je bila ustanovljena 13. junija 1990 in je pričela z delom 19. junijia 1990. Sestavljalo jo je sestavljalo 25 delegatov (poslancev) iz vseh treh zborov tedanje slovenske skupščine, tj. iz Zbora združenega dela, Zbora občin in Družbenopolitičnega zbora. Komisija je bila sestavljena tako, da so bile v njej zastopane vse izvoljene politične stranke in skupine, tako da je razprava v ustavni komisiji vedno odražala tudi stališča vseh tedanjih političnih akterjev v okviru slovenske republiške skupščine.

V komisiji je bila zagotovljena ustrezna zastopanost delegatov iz vseh treh skupščinskih zborov ter sorazmerna zastopanost političnih strank v slovenski skupščini tako, da so bili v komisiji iz vsakega zbora najmanj trije člani. V komisiji sta bila zastopana tudi predstavnika madžarske in italijanske narodnosti. Predsednik ustavne komisije je bil predsednik skupščine dr. France Bučar, podpredsednika pa delegata Miran Potrč in Vitodrag Pukl. Ostali člani ustavne komisije so bili: Tone Anderlič, Danilo Bašin, Roberto Battelli, Ivan Bizjak, Ludvik Gumilar, Franco Juri (od 27. novembra 1991 dalje Borut Pahor), Ciril Kolešnik, Boštjan Kovačič, Darja Lavtižar Bebler, Andrej Magajna, Mojmir Ocvirk, Tone Peršak, dr. Rajko Pirnat, dr. Ciril Ribičič, dr. Primož Rode, Vilijem Sekereš, Danijel Starman, dr. Leo Šešerko, dr. Ludvik Toplak, Zdravko Zabukovec, dr. Franc Zagožen in Zvone Žagar. Sekretar ustavne komisije je bil do decembra 1990 Jernej Rovšek, od januarja 1991 dalje pa Miro Cerar ml.

Na seje komisije so bili z ozirom na konkretno obravnavano tematiko vabljeni določeni ministri in drugih predstavniki vlade in nekaterih vladnih služb (predvsem službe vlade za zakonodajo), prav tako pa so na sejah praviloma sodelovali strokovnjaki iz skupščinskih strokovnih služb ter vabljeni zunanji pravni in drugi strokovnjaki. V razpravah so lahko sodelovali vsi udeleženci sej ustavne komisije, pravico glasovanja oziroma odločanja pa so imeli le predsednik, podpredsednika in ostali člani komisije.

Poleg nekaterih rutinskih nalog (npr. spremljanje uresničevanja ustave) je odlok o ustanovitvi ustavne komisije le-tej določil pristojnost, da obravnava pobude za spremembo ustave in predloge pooblaščenih predlagateljev za začetek postopka za spremembo ustave, da pripravi za skupščino osnutek in predlog besedila sprememb ustave Republike Slovenije, da sodeluje pri vodenju javne razprave ter zbira predloge in pripombe iz javne razprave o spremembah ustave ter, ne nazadnje, da sodeluje pri pripravi sprememb ustave SFR Jugoslavije.

Ko je 25. junija 1990 novoizvoljeno Predsedstvo Republike Slovenije oblikovalo uradni predlog za začetek postopka za sprejem nove ustave, se je ustavna komisija v pretežni meri posvetila prav tej nalogi. Skupščina Republike Slovenije je 18. julija 1990 sprejela Sklep o začetku postopka za sprejem Ustave Republike Slovenije (Ur. l. RS, šr. 29/90), ustavna komisija pa je v skladu s tem sklepom 24. julija 1990 imenovala Strokovno skupino za pripravo delovnega osnutka nove slovenske ustave v sestavi: dr. Franc Grad, dr. Tine Hribar, dr. Peter Jambrek, mag. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, dr. Anton Perenič in dr. Lojze Ude. Koordinator skupine je bil dr. Peter Jambrek, njen strokovni tajnik pa Miro Cerar ml. Skupina je v mesecu avgustu v Hotelu Grad Podvin izdelala Delovni osnutek Ustave Republike Slovenije ter ga 31. avgusta 1990 izročila predsedniku skupščine dr. Francetu Bučarju. Pred enotedenskim srečanjem v Podvinu, na katerem so člani te t. i. podvinske skupine vsak dan od jutra do večera pisali delovni osnutek nove ustave, je skupina prejela številna pisna mnenja in pobude, v katerih so ji posamezniki ter različna združenja in organizacije sporočali svoje zamisli glede bodoče ustavne ureditve. Vsa ta mnenja in pobude so bila podlaga za razmislek in razpravo v strokovni (podvinski) skupini, ki se je pri svojem delu opirala na predlog predsedstva za začetek postopka za sprejem nove ustave, na Pisateljsko ustavo, Demosovo ustavo ter druga pomembna neformalna in formalna gradiva in dokumente, ki so se izoblikovala v teh intelektualno in politično razgibanih mesecih in letih slovenske zgodovine. Skupina je pri svojem delu upoštevala tudi nekatere določbe tedaj veljavne socialistične slovenske ustave iz leta 1974, z vsemi njenimi dopolnili, predvsem pa se je pri posameznih ustavnih poglavjih zgledovala po ustavah evropskih in drugih demokratičnih držav ter po mednarodnih konvencijah o varstvu človekovih pravic in svoboščin. Končni podvinski delovni osnutek ustave je bil tako zasnova moderne ustave, ki je po eni strani vključevala v svetu uveljavljene institucije demokracije, pravne države, človekovih pravic in drugih ustavnih področij, po drugi strani pa je ta osnutek upošteval tudi specifične danosti in potrebe slovenske družbe in se v precejšnji meri izognil zgolj mehaničnemu prenosu tujih rešitev v slovensko okolje.

Ko je ustavna komisija prejela delovni osnutek ustave, ga je v nekaterih členih preoblikovala ter nato sprejela Osnutek Ustave Republike Slovenije, ki ga je 12. oktobra 1990 skupščina dala v javno razpravo. Javna razprava se je uradno zaključila 30. novembra 1990, dejansko pa je trajala mnogo dlje, pri čemer je ustavna komisija posamezne pobude javnosti sprejemala in obravnavala celo vse do določitve predloga ustave. V tej formalni javni razpravi so spet številni posamezniki, združenja in organizacije (npr. občine, gospodarska združenja, sindikati, univerza, verske skupnosti, različna društva in skupine) na ustavno komisijo naslovili številne pobude, pripombe, mnenja, stališča, kritike ipd., ki so se nanašala na ustavne institucije ter na različne dele ustavnega besedila. Za obravnavo vseh teh pobud in mnenj ter za podrobnejšo obravnavo posameznih vsebinskih sklopov ustave je ustavna komisija 7. januarja 1991 določila oziroma oblikovala več strokovnih skupin, ki so jih sestavljali predstavniki skupščine (delegati in predstavniki strokovnih služb) ter zunanji pravni in drugih strokovnjaki.

Tako ustanovljene strokovne (pod)skupine ustavne komisije so bile naslednje: 1. Skupina za preambulo in splošne določbe; 2. Skupina za pravice, svoboščine in dolžnosti; 3. Skupina za ekonomska in socialna razmerja; 4. Skupina za državno ureditev (državni zbor, predsednik republike in vlada); 5. Skupina za upravo, vojsko, sodstvo, javno tožilstvo, odvetništvo in notariat; 6. Skupina za lokalno in drugo samoupravo; 7. Skupina za ustavnost in zakonitost, Ustavno sodišče in ustavno revizijski postopek; 8. Skupina za prehodne in končne določbe in za ustavni zakon za izvedbo ustave. Te (pod)skupine ustavne komisije so obravnavale pripombe iz javne razprave in na podlagi osnutka ustave oblikovale delovna besedila posameznih poglavij predloga ustave. Ta delovna besedila je nato ustavna komisija združila v integralno delovno besedilo predloga nove ustave, o katerem je v nadaljnjih mesecih obsežno razpravljala in na njegovi podlagi z ustreznimi spremembami in dopolnitvami pripravila besedilo predloga nove ustave.

Za celotno ustavno razpravo lahko rečemo, da je bila demokratična, obsežna in temeljita. Potek ustavne razprave v letih 1990–1991 je v precejšnji meri dokumentiran v izboru gradiv Komisije za ustavna vprašanja Skupščine Republike Slovenije (gl. Miro Cerar in Gorazd Perenič, Nastajanje slovenske ustave. Izbor gradiv Komisije za ustavna vprašanja 1990–1991, I. zvezek (Ljubljana: Državni zbor Republike Slovenije, 2001), 1–338. Miro Cerar in Gorazd Perenič, Nastajanje slovenske ustave. Izbor gradiv Komisije za ustavna vprašanja 1990–1991, II. zvezek (Ljubljana: Državni zbor Republike Slovenije, 2001), 339–780. Miro Cerar in Gorazd Perenič, Nastajanje slovenske ustave. Izbor gradiv Komisije za ustavna vprašanja 1990–1991, III. zvezek (Ljubljana: Državni zbor Republike Slovenije, 2001), 781–1280). Zaradi različnih odprtih vprašanj, glede katerih ni bilo mogoče hitro doseči zadostne stopnje soglasja ali vsaj ustreznih kompromisov, je bila razprava bistveno daljša od načrtovane. V začetni fazi ustavne razprave, ko je prevladovalo mnenje, da bo ustava sprejeta relativno hitro, se je ustavna komisija, ob odsotnosti zadostnega soglasja glede različnih ustavnih vprašanj, odločila, da z ustavnimi določbami ureditev takšnih vprašanj prenese na zakone, ki bi bili (vsak posebej) v parlamentu sprejeti šele po uveljavitvi ustave in to vsak z najmanj dvotretjinsko večino glasov vseh poslancev. Na ta način bi bila ustava lahko sprejeta že konec leta 1990, odločanje o nekaterih vprašanjih, ki vsaj v temelju sodijo v okvir ustavne materije, pa bi bilo časovno odloženo na kasnejši čas. Ustavna komisija se je kasneje odrekla tej zamisli, kajti težavno doseganje dvotretjinske parlamentarne večine bi lahko še daljši čas po sprejemu ustave onemogočalo sprejem takšne »dvotretjinske zakonske« ureditve nekaterih ustavno relevantnih vprašanj. V začetni fazi razprave je bilo predvidenih kar okoli petdeset takšnih »dvotretjinskih zakonov«, kasneje je to število upadlo na deset (gl. Miro Cerar, »The New Constitution of the Republic of Slovenia,« v: Irena Grudzinska Gross, ur., Constitutionalism and Politics. International Symposium (Bratislava: Slovak Committee of the European Cultural Foundation, 1993), 230–243, tu 233–234, končno pa je – ob dokončnem oblikovanju predloga ustave – prevladala odločitev, da se takšna rešitev delno uporabi le v primeru zakonske ureditve volilnega sistema, referenduma in obrambe države ter poslovniške ureditve delovanja državnega zbora (ibidem, 234). Po aprilskih volitvah 1990 je novonastala vladna koalicija Demos načrtovala sprejem nove ustave že za konec leta 1990. Decembra 1990 je bil namesto tega izveden plebiscit, Slovenija pa se je junija 1991 osamosvojila s Temeljno ustavno listino o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije, kot nekakšnim »nadomestkom« za celovito ustavo, glede katere do dne osamosvojitve v ustavni komisiji oziroma skupščini še ni bilo potrebnega dvotretjinskega soglasja. Predvsem za mednarodno uveljavitev Slovenije bi bilo takrat nedvomno bolje, če bi se Slovenija osamosvojila s sprejemom ustave ter na ta način izkazala ustavni konsenz glede bodoče demokratične ureditve, človekovih pravic in pravne države. Po drugi strani pa je bil konsenz o aktu osamosvojitve ter o zagotovitvi človekovih pravic v novi državi ustavnopravno izražen s sprejemom Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije, kar je osamosvojitvi Slovenije le dalo prepričljivo politično-pravno legitimnost, hkrati pa je to pomenilo več nujno potrebnega časa za ustavno komisijo, da preko intenzivirane ustavne razprave tudi pri odprtih oziroma spornih vprašanjih le najde tiste skupne politične in družbene imenovalce, ki bodo omogočili sprejem moderne, kakovostne in za slovenske državljane splošno sprejemljive ustave.

Nekatera pomembnejša odprta vprašanja iz ustavne razprave

V ustavni razpravi je bilo izpostavljenih veliko političnih, pravnih, etičnih in drugih vprašanj, ki so se vsaj v začetni fazi razprave praktično nanašala na vse določbe bodoče ustave. Nekatera izmed teh vprašanj pa so bila zaradi različnih ideoloških, interesnih, vrednostnih in drugih razlogov do te mere sporna, da so ostala odprta vse do zadnjih mesecev ali celo zadnjih tednov in dni ustavne razprave. Z ustavnopravnega vidika je bilo vse to pogojeno z zahtevnostjo ustavnorevizijskega postopka, ki je za sprejem nove ustave zahteval visoko stopnjo skupščinskega soglasja, kar je bilo seveda glede najbolj spornih vprašanj zelo težko doseči.

Kot pravno podlago za izpeljavo postopka za sprejem nove ustave je demokratično izvoljena skupščina v letih 1991 in 1991 uporabila določbe takrat veljavne socialistične ustave iz leta 1974, z vsemi njenimi ustavnimi dopolnili. Ustavnorevizijski postopek, ki so ga urejali členi od 435 do 440, in je urejal le možnost spremembe ustave, se je tako kot edina primerna ustavnopravna podlaga uporabil za postopek sprejetja povsem nove ustave, ki je seveda ukinila staro. V skladu z določbami o tem postopku, je bilo treba za sprejem nove ustave doseči soglasje najmanj dveh tretjin delegatov v vsakem od treh zborov Skupščine Republike Slovenije, v primeru dodatnega usklajevanja pa soglasje najmanj dveh tretjin delegatov vseh zborov na skupni seji 240 članske skupščine. Tako zahteven ustavnorevizijski postopek je seveda po eni strani novi ustavi zagotovil visoko stopnjo legitimnosti, po drugi strani pa je ravno s tem v ustavni razpravi otežkočil proces sprejemanja dokončnih odločitev .

Ker kot rečeno v ustavni razpravi glede najbolj spornih vprašanj ni bilo mogoče doseči potrebnega političnega soglasja, so se z njimi posebej ukvarjale tudi različne podskupine in druge usklajevalne skupine, vse skupaj pa je na najvišji ravni koordinirala ustavna komisija. To dodatno kaže, da je bila ustavna razprava obsežna in izčrpna, njen uspeh pa je bil pogojen tudi z različnimi kompromisi med političnimi elitami. Nekatera od takrat odprtih oziroma spornih ustavnih vprašanj so verjetno bolj ali manj odprta ali sporna še danes, saj so prežeta z močnimi interesnimi ali vrednostno-ideološkimi pogledi in ozadji.

Med pomembnejša odprta vprašanja v okviru ustavne razprave v letih 1990/1991 O tej razpravi gl. tudi Ciril Ribičič, »Sprejemanje slovenske ustave (1990–1991),« v: Ustava Republike Slovenije (Ljubljana: Javno podjetje Uradni list Republike Slovenije, d.o.o., 2021), 31–53. je mogoče uvrstiti predvsem tista, ki so se nanašala na:

ustavno opredelitev nacionalnega temelja slovenske države; lastninsko pravico tujcev; obseg varovanja socialnih in ekonomskih pravic; status narodnih manjšin; socialno funkcijo lastnine; pravico delavcev do soupravljanja; pravice v zvezi s spočetjem in rojstvom otroka; eno- ali dvodomno sestavo parlamenta; zastopanost regij ter socialnih, kulturnih in ekonomskih interesov v parlamentu; oblikovanje vlade oziroma imenovanje ministrov pristojnosti predsednika republike; vprašanje vojske oziroma morebitnega demilitariziranega statusa Slovenije; razmejitev pristojnosti med državo in lokalno samoupravo; imenovanje in sestavo sodnega sveta; vprašanje ustavnega referenduma ali plebiscita o samoodločbi naroda.

Med naštetimi vprašanji so se nekatera v času ustavne razprave razrešila neposredno na podlagi razvoja dogodkov v tistem obdobju. Tako je z izvedbo plebiscita o slovenski samostojnosti razprava o analognem ustavnem referendumu postala brezpredmetna. Prav tako je spopad med nastajajočo slovensko vojsko in jugoslovansko armado v dneh neposredno po razglasitvi slovenske samostojnosti (10-dnevna vojna za Slovenijo) pokazal, da Slovenija potrebuje oborožene sile ter da je vprašanje njenega demilitariziranega statusa, za katerega so se nekateri izrecno zavzemali, izven okvirov politične realnosti.

Glede drugih odprtih vprašanj, med katerimi so v nadaljevanju obravnavana le tista, ki imajo večji družbeni pomen ali pa so se v ustavni razpravi izkazala za najbolj zahtevna, velja najprej omeniti, da so se predstavniki nekaterih parlamentarnih strank (npr. Slovenska demokratična zveza) zavzemali za opredelitev narodne suverenosti kot temeljnega ustavnega načela, medtem ko je na drugi strani večina zagovarjala sodobni ustavni koncept ljudske suverenosti. Po prvem stališču naj bi bil konstitutivni element države slovenski narod, po drugem stališču pa državljani Slovenije ne glede na svoje narodno-etnično poreklo (poleg Slovencev po pripadnosti predvsem tudi slovenski državljani, ki izhajajo iz bivših jugoslovanskih republik ter pripadniki italijanske in madžarske narodne skupnosti in drugi). Prepričljivo je prevladalo drugo stališče, tj. stališče o ljudski (državljanski) suverenosti, pri čemer pa ustava v 3. členu izrecno določa, da je le slovenski narod kot takšen v Sloveniji nosilec pravice do samoodločbe. Toda, kot bo pojasnjeno v nadaljevanju, je doslej v tem pogledu razumevanje pojma narod (v skladu z prevladujočo interpretacijo 3. člena ustave) že privzelo sodoben državljanski pomen.

Glede posamičnih človekovih pravic, ki jih ureja ustava, so bile v ustavni razpravi posebne pozornosti deležne predvsem pravica delavcev do soupravljanja, lastninska pravica tujcev ter pravica do svobodnega odločanja o rojstvih otrok. Pravici delavcev do soupravljanja so nekateri nasprotovali zato, ker je spominjala na pravico (delavcev) do samoupravljanja iz prejšnjega sistema, ki se je v marsičem izkazala kot nerealna oziroma zgolj navidezna in v funkcionalnem smislu neučinkovita ideološka postavka. Prevladalo je nasprotno stališče, saj gre za pravico, ki jo v določenih realnih okvirih uveljavljajo tudi sodobne demokracije. Vendar pa je ta pravica v ustavi opredeljena zgolj na načelni ravni, njeno podrobnejše urejanje pa je prepuščeno zakonu (75. člen ustave).

Glede lastninske pravice tujcev je bila po daljših razpravah sprejeta rešitev, ki jo je do leta 1997 vseboval 68. člen ustave. Ta člen je določal, da tujci lahko pridobivajo lastninsko pravico na nepremičninah pod pogoji, ki jih določa zakon. Vendar pa je hkrati določal, da na zemljiščih tujci ne morejo pridobiti lastninske pravice, razen z dedovanjem ob pogoju vzajemnosti. Takšna ustavna določba je odražala skrb pred možnostjo, da bi tuje pravne in fizične osebe, ki razpolagajo z znatnimi finančnimi sredstvi ali drugimi viri družbene moči sčasoma lahko pridobile v last večje dele slovenskih zemljišč, kar bi lahko pretirano omejilo možnosti domačih fizičnih in pravnih oseb do pridobivanja in uporabe teh zemljišč. Leta 1997 in kasneje se je takšna ureditev izkazala za nesprejemljivo predvsem zaradi vključevanja Slovenije v Evropsko unijo (EU) in zaradi s tem povezane potrebe po prilagoditvi ureditvam drugih držav članic EU. Dne 14. julija 1997 je bila zato ta ustavna določba spremenjena (to je bila prva sprememba nove ustave), do nadaljnje spremembe te iste določbe pa je prišlo v letu 2003 (gre za edini člen ustave, ki je bil doslej spremenjen že dvakrat), pri čemer zdaj 68. člen določa, da tujci lahko pridobijo lastninsko pravico na nepremičninah pod pogoji, ki jih določa zakon ali mednarodna pogodba, ki jo ratificira državni zbor.

Eno najtežjih vprašanj v ustavni razpravi je bilo vprašanje, ali naj ustava določi pravico do svobodnega odločanja o rojstvih otrok. To pravico je vsebovala že prejšnja ustava, njeno vključitev v novo ustavo pa so podpirale predvsem levo in levosredinsko orientirane politične stranke ter precejšen del javnega mnenja. Kljub številnim poskusom uskladitvenih formulacij, glede 55. člena ustave, ki v okviru svobode odločanja o rojstvih otrok dopušča tudi negativno izbiro, do kompromisa ni prišlo. Zato je vse do trenutka, ko je 23. decembra 1991 skupščina na skupni seji vseh treh zborov odločala o sprejetju ustave ostalo negotovo, ali bodo tisti poslanci, ki so odločno nasprotovali 55. členu ustave, kljub temu glasovali za sprejem celotne ustave.

Glede državne ureditve se je v začetku ustavne razprave v ustavni komisiji zastavljalo predvsem vprašanje, kakšen naj bo položaj predsednika republike, v povezavi s tem pa seveda tudi vprašanje, kako naj bo urejeno razmerje med parlamentom in izvršilno oblastjo. Strokovna skupina ustavne komisije je kot pripomoček za razpravo izdelala dva normativna modela. Po prvem naj bi bil sistem oblasti parlamentaren, v katerem bi imel parlament prevladujoč vpliv na oblikovanje vlade. Po drugem modelu, ki bi ga lahko imenovali polpredsedniški ali predsedniško-parlamentarni model (po pretežno francoskem zgledu), pa bi imel prevladujoč vpliv na formiranje vlade (na njeno imenovanje in razrešitev) neposredno izvoljeni predsednik republike. Že na samem začetku ustavne razprave je prevladalo stališče, da je za Slovenijo primernejši parlamentarni sistem. Ta je bil nato oblikovan pretežno po nemškem zgledu s poudarkom na institutu konstruktivne nezaupnice, pri čemer pa je bila v zadnji fazi ustavne razprave nekoliko presenetljivo in v nasprotju s prevladujočimi stališči (ustavno)pravne stroke sprejeta določba, po kateri vladne ministre imenuje in razrešuje parlament (državni zbor). Glede položaja in vloge predsednika države je ustavna komisija po eni upoštevala tedaj močno prevladujoče javno mnenje oziroma pričakovanja velike večine Slovencev, da bo (individualni) predsednik države po novi ustavi voljen na neposrednih volitvah. Po drugi strani pa je v ustavni komisiji prevladalo stališče, da naj predsednik države nima pomembnejših ustavnih pristojnosti, na kar so vplivale tudi takratne politične ocene o političnem vplivu, ki se je hipotetično pripisoval potencialnim konkretnim predsedniškim kandidatom. Ustava tako določa, da je predsednik republike neposredno voljen, vendar pa ima pretežno le reprezentativne, iniciativne in protokolarne pristojnosti, ki mu ne dajejo pravnih možnosti, da bi močneje vplival na oblikovanje državne politike. Ta se oblikuje predvsem v okviru vlade in parlamenta, čeprav lahko seveda v praksi predsednik republike z osebno avtoriteto in neformalnim delovanjem tudi močneje poseže v politično dogajanje.

Že omenjena posebnost slovenske ustave je določba 112. člena, po kateri ministre imenuje in razrešuje državni zbor na predlog predsednika vlade. Ta unikatna rešitev pomeni odstop od ustaljenih parlamentarnih ureditev ter znotraj parlamentarnega sistema ohranja element skupščinskega sistema, po katerem pristojnost imenovanja in razreševanja ministrov ostaja v domeni ljudskega predstavništva in ne predsednika vlade, ki je v skladu s svojo funkcijo odgovoren za delo vlade in s tem posredno tudi za delo ministrov. Kot rečeno je bila ta rešitev sprejeta šele v zadnji fazi ustavne razprave in ni temeljila na strokovnih argumentih. V zvezi s tem je mogoče domnevati, da je šlo za eno tistih odločitev, ki so bile sprejete glede na takratno konkretno politično situacijo, saj so si parlamentarne stranke, ki seveda niso mogle z gotovostjo predvideti, kakšno vlogo bodo imele v prihodnjih sestavah skupščine in vlade, s tem zagotovile to posebno možnost vplivanja na oblikovanje oziroma sestavo vlade.

Glede strukture parlamenta v ustavni razpravi ni prišlo do potrebnega soglasja med zagovorniki enodomnosti in zagovorniki dvodomnosti, zato je bil šele v zadnjih mesecih ustavne razprave dosežen kompromis, in sicer v obliki državnega sveta kot organa, ki zastopa različne družbene interesne ter jih prenaša v parlament. Parlament je tako po ustavi dvodomen, saj ga sestavljata državni zbor kot predstavništvo ljudstva (90 poslancev) in državni svet kot zastopstvo nosilcev socialnih, gospodarskih, poklicnih in lokalnih interesov (40 članov). Gre za t. i. nepopolno dvodomnost, kajti državni svet (drugi dom) ima v primerjavi z državnim zborom (prvim domom, splošnim predstavniškim telesom) le zelo omejene oziroma šibke pristojnosti.

Med zahtevnejšimi vprašanji ustavne razprave je bila nova koncepcija lokalne samouprave, s katero naj bi se odpravil socialistični t. i. komunalni sistem lokalne samouprave. Slednji je temeljil na relativno veliki občini (komuni), ki je združevala samoupravno in državno vlogo, pri čemer so se skozi čas državne funkcije občin krepile na račun samoupravnih. Občina je tako pretežno delovala kot prva stopnja državne uprave. Nova ustava je vzpostavila drugačen koncept lokalne samouprave, ki je vzpostavil občine kot izključno samoupravne enote ter omogočil možnosti njihovega povezovanja v širše enote lokalne samouprave (npr. pokrajine).

V ustavni komisiji je prišlo v ustavni razpravi do močnega razhajanja med zagovorniki t. i. regionalizma na eni strani ter t. i. centralisti na drugi. Prvi, predvsem predstavniki levo- in levosredinsko usmerjenih političnih strank, ki so izhajale iz prejšnjega sistema, so se zavzemali za to, da se Slovenija že z ustavo razdeli na več pokrajin (regij), ki bi imele relativno visoko stopnjo avtonomnosti. S tem je bila povezana tudi njihova ideja o dvodomnem parlamentu, kjer bi bil drugi dom predstavništvo lokalnih interesov in bi imel bistveno večje pristojnosti kot sedanji državni svet, pri čemer bi v nekaterih zadevah tudi enakopravno soodločal z državnim zborom. Nasprotniki te ideje, predvsem predstavniki strank Demosa, so menili, da je Slovenija premajhna za takšen regionalizem, zaradi česar so se zavzemali za ostrejšo delitev med državo in lokalno samoupravo ter za manjšo vlogo slednje. V skladu s takšnim pogledom so zagovarjali tudi enodomnost parlamenta. Na koncu je prevladala druga, t. i. centralistična koncepcija, vendar pa je zaradi kompromisov pri pisanju ustavnih členov prišlo do nekaterih vprašljivih rešitev glede ureditve širših oblik lokalne samouprave (pokrajin) ter državnega sveta. Junija 2006 je bila sprejeta sprememba ustavne ureditve pokrajin kot širših samoupravnih skupnosti, s katero je ustavodajalec zagotovil sistemsko ureditev pokrajin kot širših oblik samoupravnih lokalnih skupnosti, pri čemer je večji del te ureditve prenesel v obvezno zakonsko urejanje.

Ta kratek pregled nekaterih pomembnejših oziroma zahtevnejših odprtih vprašanj iz ustavne razprave in njihovih (kompromisnih) ustavnih rešitev kaže na nekatera področja, ki so bila v tistem obdobju posebej »občutljiva«, pri čemer nekatera izmed njih zaradi svojega ideološkega, interesnega ali vrednostnega naboja ostajajo takšna vse do danes. V okviru dosedanjih pobud in predlogov za spremembo ustave je državni zbor na ustavni ravni že ponovno obravnaval nekatera od teh vprašanj. O dosedanjih spremembah in dopolnitvah ustave gl. Igor Kaučič, »Spreminjanje Ustave Republike Slovenije (1991–2021),« v: Ustava Republike Slovenije (Ljubljana: Javno podjetje Uradni list Republike Slovenije, d.o.o., 2021), 54–76. Pri tem je razprava glede ureditve lastninske pravice tujcev in opredelitve razmerja med državo in lokalno samoupravo na ravni pokrajin privedla do ustavnih sprememb, medtem ko predlagane spremembe niso bile sprejete v zvezi s predlogi, ki so se nanašali na sestavo parlamenta oziroma na vlogo državnega sveta in zastopanost regij v parlamentu, na imenovanje ministrov ter na imenovanje in sestavo državnega sveta. Tem pobudam in predlogom so se seveda pridružili tudi predlogi za spremembo nekaterih drugih ustavnih določb, kar je privedlo tudi do nekaj ustavnih sprememb, pri čemer je bilo več ustavnorevizijskih predlogov zavrnjenih. Med zavrnjenimi so bili tudi takšni, za katere je strokovna javnost ocenjevala, da bi bili koristni z vidika posodobljenja ustave oziroma njene prilagoditve aktualnim spoznanjem in družbenim potrebam.

Glede dosedanjih ter prihodnjih dopolnjevanj in spreminjanj ustave lahko kljub smiselnosti zagotavljanja ustavne kontinuitete načelno ugotovimo, da spreminjanje ustave nikakor ni nesprejemljivo, kajti normalno je, da se tudi ustava prilagaja družbenemu razvoju. Pri tem pa je za zagotovitev državnopravne in demokratične kontinuitete pomembno, da spremembe ustave, če za to ni izjemno pomembnih razlogov, ne posegajo bistveno v sama ustavna načela, ki so zajeta predvsem v prvem poglavju ustave, ter da ne odpravijo nekaterih drugih temeljnih ustavnih institucij. Ključnega pomena je tudi, da se ustavne spremembe sprejemajo le na področjih, kjer ustavne rešitve v praksi bodisi niso mogle zaživeti ali pa so se izkazale za neustrezne. Ustavne spremembe je torej primerno sprejemati le takrat, kadar so resnično nujne oziroma koristne, pri čemer si je pred vsako takšno spremembo treba vzeti dovolj časa za demokratično razpravo ter za tehten političen in strokoven razmislek.

Preambula

Preambula je svečani uvod v Ustavo Republike Slovenije. V preambuli so na kratko povzeta nekatera temeljna izhodišča, na podlagi katerih je bila sprejeta ustava. Preambula ni neposredno del ustavnega besedila v ožjem pomenu in nima tipične pravne, tj. normativne narave. Ker pa je preambula razglasitev (deklaracija) nekaterih ključnih zgodovinskih in pravnih dejstev, Na »dejansko« naravo preambule k slovenski ustavi opozarjajo tudi Janko Rupnik, Rafael Cijan in Božo Grafenauer, Ustavno pravo Republike Slovenije, posebni del. II. knjiga (Maribor: Univerza v Mariboru, Pravna fakulteta, 1994), 41, ki ugotavljajo, da so v preambuli navedena dejstva, dogodki in razlogi, ki so narekovali sprejem ustave. ki predstavljajo temelj in izhodišče ustave, Marijan Pavčnik, Teorija prava. Prispevek k razumevanju prava, 6., pregledana in dopolnjena izdaja (Ljubljana: Lexpera, GV založba, 2020), 250, na splošno ugotavlja, da preambula kot uvod ni značilna le za ustave, saj jo lahko imajo tudi poglavitni zakoni. Preambula izraža bodisi cilj splošnega pravnega akta bodisi sporoča načela, ki naj usmerjajo njegovo uporabo, ali pa navaja razloge, ki so terjali njegovo izdajo. Ob tem avtor ocenjuje, da preambula k slovenski ustavi ni sestavina ustave v pravnotehničnem pomenu besede, njen pomen pa je zlasti to, da sporoča razloge, ki so narekovali sprejem ustave, in da navaja vrednotna merila, ki jih želi uresničevati (ibidem). Podobno ugotavlja Igor Kaučič, »Ustava,« v: Franc Grad, Igor Kaučič in Saša Zagorc, Ustavno pravo, tretja, spremenjena in dopolnjena izdaja (Ljubljana: Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, 2020), 98–155, tu 108–109, ki pravi, da preambula, ki ni normativni del ustave, na zgoščen način navaja okoliščine, načela, razloge in cilje nove ustave, pri čemer je njen slog slovesen, vznesen in deklarativen. K temu dodaja, da preambuli praviloma ni mogoče priznati pravnega, temveč le programski, ideološki in deklarativni značaj, pri čemer pa v nekaterih ureditvah, v katerih preambula izjemoma vsebuje pravno oblikovane določbe, v tem obsegu preambuli ne gre povsem odrekati pravne narave (ibid., 109). Peter Jambrek, Ustava in svoboda. Ustavna ureditev Slovenije – izvori, temelji in razvoj (Kranj, Nova Gorica: Evropska pravna fakulteta in Fakulteta za državne in evropske študije, 2014), 92–93, ob podobnem načelnem stališču glede značaja preambule utemeljeno navaja, da je tudi preambuli slovenske ustave mogoče pripisati pravno naravo, če vsebuje uporabna pojmovna orodja za razlago in vrednotenje normativnega dela ustavnega besedila. Pri tem prav tako utemeljeno meni, da ne more biti sporno, da ta preambula uživa enako pravno varstvo kot normativni del ustave in da jo je mogoče spremeniti le po enakem ustavnorevizijskem postopku kot normativne določbe ustave (ibid., 93). je v tem specifičnem smislu zavezujoča celo bolj kot sama ustava, saj zavezuje dejansko (t. i. normativna moč dejanskosti).

Preambulo lahko razčlenimo v naslednje (povezane) dele:

kot prvo (pravno) dejstvo preambula navaja to, da ustava izhaja iz Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije, iz česar seveda samoumevno sledi, da je ena temeljnih funkcij ustave vzpostavitev delovanja vseh glavnih institucij in drugih prvin slovenske države; kot drugo izhodiščno (pravno) dejstvo so v preambuli navedene temeljne človekove pravice in svoboščine, ki jim zato ustava daje poseben pomen in jih obravnava že v drugem poglavju, takoj za splošnimi določbami (temeljnimi načeli); kot tretje izhodiščno (pravno) dejstvo je v preambuli zapisana temeljna in trajna pravica slovenskega naroda do samoodločbe, kar pomeni, da ustava kot vrhovni akt suverene države in njenega ljudstva temelji na tej pravici, ki jo lahko v skladu z njeno trajno naravo slovenski narod uresničuje tudi v prihodnje. Delno in v omejenem obsegu je šlo za odločitev na temelju pravice do samoodločbe tudi pri referendumu za vstop v EU, na katerem so se državljani Slovenije odločili, da Slovenija prenese izvrševanje dela svojih suverenih pravic na EU, s čimer se v tem delu oziroma obsegu tudi podredi skupnemu pravnemu redu EU (gl. 3.a člen ustave); kot četrto dejstvo preambula navaja, da smo Slovenci v več stoletnem boju za narodno osvoboditev izoblikovali svojo narodno samobitnost in uveljavili svojo državnost.

Ta temeljna izhodišča iz preambule k slovenski ustavi, lahko razumemo kot objektivizirana zgodovinska in pravna dejstva, ki so z ustavo komplementarna in so tako v širšem smislu tudi njen sestavni del. Na eni strani predstavljajo osnovo za razumevanje temelja nastanka in funkcije ustave, na drugi strani pa so splošna podlaga za razumevanje pomena in vsebine posameznih ustavnih poglavij in njihovih delov.

Splošne določbe Glede vsebine splošnih določb oziroma temeljnih načel ustave, ki so predstavljena v nadaljevanju, gl. tudi Kaučič, »Ustava,« 132–155. Rupnik, Cijan in Grafenuer, Ustavno pravo Republike Slovenije, 41–60. Lovro Šturm, ur., Komentar Ustave Republike Slovenije (Kranj: Fakulteta za državne in evropske študije, 2010), 43–171. Lovro Šturm, ur., Komentar Ustave Republike Slovenije. Dopolnitev – A (Kranj: Fakulteta za državne in evropske študije, 2011), 14–166. Matej Avbelj, ur., Komentar Ustave Republike Slovenije. Del 1: Človekove pravice in temeljne svoboščine (Nova Gorica: Nova univerza, Evropska pravna fakulteta 2019), 27–109.

Demokratični politični sistem

Ustava Republike Slovenije (URS) v 1. členu zagotavlja demokratični politični sistem. Demokratičnost sistema je tisto temeljno načelo in značilnost slovenske ustavne ureditve, ki je poleg suverenosti slovenske države ključni temelj ureditve slovenske države in družbe. Moderna demokracija, ki jo skozi različne določbe uveljavlja slovenska ustava, je sicer neločljivo povezana z nekaterimi drugimi temeljnimi ustavnimi načeli oziroma je od njih soodvisna (predvsem od načel pravne države in zagotavljanja človekovih pravic), pri čemer pa demokracija na specifičen način zaobjema to prepleteno celoto. Povedano drugače, temeljni cilj slovenske državnosti je bil doseči demokratično državno ureditev, ki ljudstvu oziroma državljanom podeljuje suverenost (3. člen ustave) ter posameznikom in družbenim asociacijam zagotavlja temeljne pravice in svoboščine. O procesu vzpostavljanja demokracije skozi državno osamosvojitev ter skozi oblikovanje nove ustave in posledično nove ustavne ureditve gl. Peter Jambrek, Demokracija in država. Slovenska demokracija in država – ustanovitev, krize in vizije (Kranj: Nova Gorica: Evropska pravna fakulteta in Fakulteta za državne in evropske študije, 2014). Splošna določba oziroma temeljno ustavno načelo iz tega člena, v katerem je zapisano, da je Slovenija demokratična republika, je normativno izpeljano v številnih drugih določbah ustave. Najbolj neposreden izraz načela demokratičnosti predstavlja načelo iz 3. člena ustave, ki določa, da ima v Sloveniji oblast ljudstvo. To oblast državljani izvršujejo bodisi neposredno bodisi posredno, preko svojih predstavnikov v državnih organih. Poglavje o državni ureditvi vzpostavlja parlamentarno obliko oblasti s t. i. mehanizmi zavor in ravnovesij (angl. checks and balances), kot jih poznajo tudi druge (parlamentarne in predsedniške) demokracije, seveda ob upoštevanju posebnosti slovenskega družbenega in političnega prostora. Poleg tega se demokratičnost sistema zagotavlja preko zagotovljene svobode združevanja ter različnih oblik sodelovanja pri upravljanju javnih zadev ali sprejemanju vodstvenih odločitev (npr. členi 44, 75, 128 URS; poglavje URS o lokalni in drugi samoupravi). Nadaljnjo prvino demokracije predstavlja ustavno določena možnost referendumskega odločanja (90. in 170. člen URS ).

Demokratičnost se kaže tudi v posebnem varstvu manjšinskih skupin. Tako sta posebej varovani avtohtona italijanska in madžarska narodna skupnost (členi 5, 11, 64 in 80 URS), pod določenimi pogoji in v omejenem obsegu pa tudi druge manjšinske skupnosti – npr. romska skupnost (65. člen) in manjšinske kategorije v širšem pomenu besede, npr. tujci (13. člen), azilanti (48. člen) in v Sloveniji zaposleni tujci (79. člen). V državnem zboru je parlamentarna manjšina v nekaterih primerih varovana z zahtevo po poostrenem (absolutnem ali kvalificiranem) večinskem odločanju. Tako mora pri ponovnem odločanju o zakonu, na katerega je vložen odložilni veto državnega sveta, državni zbor sprejeti zakon z absolutno večino, tj. z večino glasov vseh poslancev (člen 91/2 URS). Za sprejem nekaterih odločitev državnega zbora se zahteva dvotretjinska večina glasov navzočih poslancev (npr. členi 90/5, 94 in 124/1 URS) ali celo dvotretjinska večina glasov vseh poslancev (členi 80/4, 98/1, 116/2 in 169 URS). Po eni strani je to sicer učinkovito sredstvo za zagotovitev višje stopnje parlamentarnega soglasja in s tem legitimnosti odločitev, po drugi strani pa to slabi demokratični (večinski) način odločanja, saj parlamentarni manjšini omogoča, da prepreči sprejem odločitev s strani parlamentarne večine. Zaradi tega je odločanje v državnem zboru z dvotretjinsko večino predvideno le v tistih redkih primerih, kjer je višja stopnja parlamentarnega soglasja posebej smiselna oziroma utemeljena.

Za zagotovitev demokracije so seveda ključnega pomena tudi številna druga načela oziroma ustavno zagotovljene institucije. V tem pogledu velja omeniti še svobodo izražanja, pravico do neposrednih in poštenih volitev ter enake pravice polnoletnih državljanov, da kandidirajo na volitvah in so lahko izvoljeni. Za razvoj in varovanje demokracije ima velik pomen tudi svoboda informiranja, ki zagotavlja različne in konkurenčne izvore informacij, ki so dostopne ljudstvu oziroma državljanom.

Demokratični politični sistem na splošno vzpostavlja politične in pravne institucije, ki zagotavljajo uresničevanje vpliva državljanov, njihovih svobodnih združenj v okviru civilne družbe ter drugih ne-državnih subjektov na nosilce državne oblasti. Neposredno se lahko takšen vpliv udejanja predvsem v obliki volitev, referenduma, ljudske iniciative, zborov državljanov in vlaganja peticij, posredno pa npr. prek poslancev kot izvoljenih predstavnikov ljudstva ter prek političnih strank in drugih političnih združenj. Demokracija kot oblast ljudstva je v modernih državah zaradi številnosti prebivalstva, kompleksnosti družbe, osredotočenosti posameznikov na svoje poklicne, družinske in druge obveznosti in prostočasne aktivnosti ter drugih razlogov v svojem dobesednem pomenu pretežno le težko izvedljiva, zaradi česar se najpomembnejše oblike neposredne demokracije (npr. referendum) udejanjajo bolj poredko. V praksi sodobnih demokratičnih držav izrazito prevladuje posredna, predstavniška demokracija, zaradi česar so za ohranitev demokratičnega političnega sistema zelo pomembni vsi tisti pravni in politični mehanizmi, ki preprečujejo morebitne zlorabe ali uzurpacije oblasti s strani njenih nosilcev. V tem pogledu je ključen tudi že omenjeni mehanizem zavor in ravnovesij, ki zagotavlja medsebojni nadzor in vplivanje nosilcev različnih vej državne oblasti.

Sodobno pojmovanje ustavne demokracije vključuje v sebi tako kvantitativne (formalne) kot tudi kvalitativne (substančne) prvine. Med prve sodi predvsem večinsko načelo odločanja, kar pomeni, da v primeru, ko o določeni rešitvi ni mogoče doseči soglasja, o njej odloči večina (npr. poslancev, državljanov, občanov). Med kvalitativne vidike pa sodijo predvsem zagotovitev človekovih osebnih, političnih, ekonomskih, socialnih, kulturnih in drugih pravic ter zagotovitev načel pravne države, kot sta npr. načeli ustavnosti in zakonitosti ter načelo pravne varnosti, tj. predvidljivosti oziroma zanesljivosti pravnih razmerij. Demokracija torej pomeni sklop obeh vrst prvin, pri čemer predstavljajo njeni ustavno določeni kvalitativni vidiki tisto mejo, ki je njeno kvantitativno udejanjanje ne sme prekoračiti (tako npr. tudi večinska zakonodajna odločitev ni dopustna, če pomeni kršitev načela ustavnosti, kršitev temeljnih človekovih pravic ali pravic družbenih manjšin). V Sloveniji je za odločitev o tem, kdaj večinsko načelo, ki se izraža v sprejemanju zakonov ali podzakonskih predpisov, nedopustno poseže v ustavno ali zakonsko določena pravila in vrednote pristojno ustavno sodišče, ki je po ustavi vrhovni varuh ustavnosti in zakonitosti v državi (gl. 160. člen URS).

Republika (kot oblika državne vladavine)

V 1. členu ustave je določeno tudi, da je Slovenija republika, s čimer je dodatno izražena demokratičnost sistema, saj po svojem zgodovinskem in etimološkem izvoru pojem republike označuje takšno politično vladavino, v kateri lahko državljani vplivajo na izbor vladarja in kjer se lahko javnost vključuje v politiko (beseda republika izhaja iz latinske besedne zveze res publica – javna zadeva). Republika v specifičnem pravnopolitičnem smislu pa opredeljuje obliko vladavine, kjer je poglavar oziroma šef države predsednik, ki je izvoljen na volitvah za določeno mandatno dobo in je za opravljanje svoje funkcije politično in pravno odgovoren. Nasprotje republiki je monarhija, v kateri je poglavar države monarh (kralj, cesar, car itd.), ki pridobi položaj praviloma po nasledstvenem redu ter je politično in pravno neodgovoren – odgovornost zanj prevzemajo ministri.

Predsednik Republike Slovenije je voljen na neposrednih, splošnih in tajnih volitvah za dobo petih let, vendar je lahko izvoljen največ dvakrat zaporedoma. Za predsednika republika je lahko izvoljen le državljan Slovenije, njegova funkcija pa je nezdružljiva z opravljanjem druge javne funkcije ali poklica (člena 103 in 105 URS).

Načelo pravne države

V 2. členu ustave je določeno, da je Slovenija pravna država. Za pravno teorijo predstavlja pravna država predvsem vladavino ustave in zakona ter zagotovitev temeljnih človekovih pravic in svoboščin. V tem smislu izhaja iz materialno-formalnega pojmovanja pravne države, ki želi vzpostaviti optimalno ravnovesje med pravnim sistemom kot izrazom suverene oblasti ter posamezniki in drugimi subjekti (npr. gospodarski subjekti, društva in druga združenja državljanov), ki se jim priznava določena svoboda oziroma avtonomija. V politični teoriji pomeni pravna država predvsem vzpostavitev delitve in medsebojne uravnoteženosti posameznih vej državne oblasti. Tu se poskuša razrešiti vprašanje, kako zagotoviti demokracijo, pri čemer se izrazito izpostavljata predvsem načelo primata zakonodajne veje oblasti nad izršilno-upravno in sodno ter načelo zagotovitve političnega pluralizma. Z ekonomskega vidika je pravna država v prvi vrsti organizacijska shema svobodnega trga, ki deluje po sistemu konkurence subjektov, dobrin itd. Pravna država je v tem pogledu pretežno (ne pa izključno) nevtralni državni mehanizem, ki omogoča predvidljivost tržnega prometa ter zagotavlja druge vrednote, ki so za takšen promet bistvenega pomena (avtonomija strank, zasebna lastnina, svoboda podjetništva, načelo spoštovanja pogodb itd.). Vse te vidike je mogoče združiti v enotni pojem pravne države ter z njim zajeti vse tiste principe, ki predstavljajo v določenem času in prostoru skupni imenovalec različnih pogledov na pravno državo.

Pojem pravne države je v pravu prvenstveno sinonim za sklop pravnih norm (pravnih načel in pravil) in pravnih institucij, ki zagotavljajo, da je delovanje državnih organov vezano na pravne predpise ter da je predvidljivo in ga je mogoče nadzirati, pri čemer mora država preko zakonov težiti k zagotavljanju čim višje stopnje pravičnosti ter svobode državljanom in njihovim združenjem. Gre torej za državo, v kateri vlada pravo, zato se pravna država v sodobnem času neločljivo povezuje tudi s pojmom vladavina prava, ki še posebej izpostavlja pomen pravne pravičnosti, spoštovanja prava, poštenosti pravnih postopkov ter sodnega varstva pravic posameznikov. Zaradi vsebinske sorodnosti pojmov pravna država (nem. Rechtsstaat) in vladavina prava (angl. rule of law), ki izvirata iz različnih zgodovinskih pravnih okolij in tradicij, vendar pa se v sodobnem času teoretično in praktično tesno povezujeta oziroma združujeta, danes govorimo o integralnem pojmu pravne države, ki povezuje oba pojma v enega, pri nas najpogosteje poimenovanega pravna država.

V pravni državi državni organi ne smejo postopati samovoljno (arbitrarno). V formalnem smislu to predvsem pomeni, da so pravni akti sprejeti po vnaprej predpisanih postopkih, da ti akti zavezujejo ne le državljane, pač pa tudi vse državne organe (državna oblast je torej tudi sama podrejena in zavezana pravu), da je pravo v vseh pogledih predvidljivo in zanesljivo (načelo pravne varnosti oziroma zaupanja v pravo), da so pravni subjekti obravnavani nediskriminatorno in enakopravno ter da nenazadnje država v vseh pogledih zagotavlja varstvo ustavnosti in zakonitosti, kar je posebej urejeno v VII. poglavju ustave. Vsebinsko (materialnopravno) pa pravna država predvsem pomeni, da pravo teži k zagotavljanju pravičnosti, da ustava in drugi pravni akti zagotavljajo dobrine, ki jih varujejo človekove pravice in svoboščine ter da so posamezniki in drugi pravni subjekti pravno varovani pred nedopustnimi posegi države.

Pojem pravne države obsega poleg navedenega še številna druga (pod)načela, ki so se v večstoletnem zgodovinskem razvoju uveljavila v zahodni pravni kulturi in jih v sodobnem času prevzemajo tudi nekateri drugi deli sveta. Če povzamemo in dopolnimo povedano, zajema pravna država (pod)načela ustavnosti in zakonitosti, pravičnosti, sorazmernosti, varstva človekovih pravic in svoboščin, delitve oblasti, vezanosti vseh vej oblasti na zakon, javnosti ter jasnosti in določnosti prava, neodvisnosti sodnikov in sodstva, prepovedi povratne veljave pravnih predpisov itd.. Abstraktna ustavna formulacija pravne države omogoča ustavnemu sodišču, da se pri ocenjevanju ustavnosti zakonov oziroma njihovih posameznih določb sklicuje tudi neposredno na ustavno načelo pravne države. Pri tem lahko ustavno sodišče (seveda pa tudi drugi državni organi) opre svojo odločitev bodisi na omenjena in druga izrecno zapisana ustavna načela oziroma določbe, ki so izraz načela pravne države, ali pa na tista (pod)načela pravne države, ki sicer niso izrecno zapisana v ustavi, predstavljajo pa splošno priznane pravno-civilizacijske standarde demokratičnih držav. Tako npr. ustavno sodišče pri presojanju ustavnosti zakonskih določb svoje odločitve večkrat utemeljuje tudi z načeli, ki jih ustava izrecno ne navaja, izhajajo pa iz omenjenih pravnih standardov (npr. načela pravne varnosti, sorazmernosti ali jasnosti zakona).

Pravno državo je mogoče opredeliti tudi na pojmovno negativen način. To pomeni, da pravna država ni in ne more biti takšna država, v kateri je enostrankarski sistem ter v kateri temelji politični sistem na enotnosti in ne na delitvi oblasti, v kateri je pravna negotovost ter prevladuje politična in duhovna netoleranca, v kateri je pravo v službi tekoče politike, v kateri vlada kakršnakoli oblika diktature, v kateri se ne spoštujeta načeli ustavnosti in zakonitosti itd. Vse to pomeni, da je pravna država združljiva le z moderno demokracijo in obratno. Pri praktični oceni, ali je določeno državo mogoče opredeliti kot pravno državo, pa je treba upoštevati vse navedene ter druge afirmativne in negativne vidike ter v kompleksno prepletenem kvalitativnem in kvantitativnem smislu integralno oceniti, kateri od njih prevladujejo.

Načelo socialne države

V 2. členu ustave je Slovenija opredeljena tudi kot socialna država. Načelo socialne države pomeni zahtevo po ustrezni skrbi države za socialno varnost državljanov. Gre za ustavno določbo (načelo), ki je programske narave in iz katere izhaja usmeritev, da mora država prevzeti dejavno socialnovarstveno vlogo. Slovenska ustava tu sledi tistim modernim ustavam, ki se zavedajo, da funkcija države ni zgolj v golem (prisilnem) izvrševanju oblasti, pač pa mora država za zagotovitev družbenega blagostanja v določeni meri tudi intervenirati v gospodarski in širši družbeni sferi in biti torej tudi t. i. država blaginje (welfare state). Pri tem mora država oceniti, kako postaviti ustrezno razmejitev med zagotovitvijo avtonomnega (zasebnega, konkurenčnega) delovanja na področjih gospodarstva, šolstva, zdravstva, socialnega varstva, kulture, športa in drugih družbenih dejavnosti ter med neposrednim pravnim in drugačnim državnim oziroma javnim urejanjem in usmerjanjem teh in drugih družbenih področij z namenom zagotavljanja pomoči ter vsaj minimalnih socialnih, ekonomskih, kulturnih in drugih standardov življenja za vse državljane. Praktično si mora država pri opravljanju svoje ustavno določene socialne funkcije na vseh družbenih področjih prizadevati, da ljudem zagotavlja ustrezno stopnjo blaginje ter socialnega varstva in pomoči, pri čemer pa je seveda realno omejena z obsegom državnih sredstev in družbenega bogastva ter s stopnjo (ne)ozaveščenosti nosilcev politične oblasti in družbe o pomenu in potrebi po zagotavljanju načela socialne države v praksi.

Država mora pri zagotavljanju svoje socialne funkcije posebno pozornost nameniti področjem izobraževanja, zdravstva, kulture, varstva pri delu, varstva družine, skrbi za starejše, pomoči invalidom, revnim in drugim ranljivim skupinam, pomoči v primeru brezposelnosti itd. V teh primerih gre pretežno za področja, na katerih država omogoča državljanom materialno in nematerialno pomoč ter varstvo pod posebnimi, netržnimi pogoji. Načelo socialne države iz 2. člena ustave je izpeljano v nekaterih temeljnih socialnih pravicah, ki jih zagotavljajo ustrezne določbe v okviru II. in III. poglavja ustave (III. poglavje ureja tudi pomembna socialna razmerja). To so predvsem naslednje pravice: svoboda dela (49. člen URS), pravica do socialne varnosti (50. člen), pravica do zdravstvenega varstva (51. člen), pravice invalidov (52. člen), pravice iz naslova varovanja družine (53. člen), pravice otrok (56. člen), pravice iz naslova varstva dela (66. člen), pravice iz naslova socialne funkcije lastnine (67. člen), pravica do zdravega življenjskega okolja (72. člen).

Načelo samoodločbe

V prvem odstavku 3. člena ustave je določeno, da je Slovenija država vseh svojih državljank in državljanov, ki temelji na trajni in neodtujljivi pravici slovenskega naroda do samoodločbe. Ta

pravica slovenskega naroda je po svoji naravi trajna, kar je (kot mednarodno priznano dejstvo) deklarirano že v ustavni preambuli, zato njen vnos v normativni del ustave ni bil nujno potreben. Toda zapis pravice do samoodločbe v ustavi je smiseln in koristen zato, ker v obliki zavezujoče ustavne določbe odpravlja sleherni dvom v primeru takšne razlage ustave, ki bi le-to obravnavala povsem ločeno od preambule in morebiti slednji celo odrekala normativni pomen.

Glede na slovensko nacionalno državo je treba v zvezi s pravico slovenskega naroda do samoodločbe opozoriti, da ima izraz narod dva različna temeljna pomena. Po starejšem, tradicionalnem razumevanju je narod specifična etnična skupnost, neidentična z državo, po modernem, oziroma sodobnem demokratičnem razumevanju pa je narod (kot nacija) entiteta, ki tvori državo in se z njo identificira. Upoštevaje obe razumevanji je na prvi pogled oziroma na videz lahko vprašljivo, kdo je nosilec pravice do slovenske samoodločbe: ali so to Slovenci kot zgodovinsko-kulturna etnična skupina ali pa Slovenci kot združenje vseh državljanov Slovenije? Prevladujoči sodobni demokratični nacionalni koncept državnosti govori v prid drugi razlagi, enako pa tudi 3. člen ustave, ki kot konstitutivne subjekte slovenske države opredeljuje državljane in s tem determinira Slovenijo kot nacionalno državo v modernem pomenu besede.

Ljudska, državljanska in državna suverenost

Določba drugega odstavka 3. člena ustave podeljuje oblast ljudstvu. Gre za načelo ljudske suverenosti, pri čemer nadaljevanje te ustavne določbe, po kateri so le državljani upravičeni izvrševati to suverenost, kaže, da je pravno konstituirana v bistvu le državljanska suverenost. Državljansko načelo je pred tem izraženo že v prvem odstavku 3. člena, po katerem je Slovenija država vseh svojih državljank in državljanov.

To prepletanje ljudskega in državljanskega elementa pomeni, da ustava po eni strani vzpostavlja demokratični princip suverenosti ljudstva, po drugi strani pa znotraj tega principa uveljavlja že omenjeni moderni demokratični princip po katerem se temeljna vez med ljudstvom ali narodom na eni strani in državo na drugi strani vzpostavlja preko statusa državljanstva. Na ta način je treba razumeti celotno določbo drugega odstavka 3. člena, po katerem ima v Sloveniji oblast ljudstvo, pri čemer pa to oblast državljani izvršujejo neposredno in z volitvami, po načelu delitve oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno.

Tako razumljeno načelo ljudske oziroma državljanske suverenosti je relativno, saj ga je treba razumeti predvsem kot konstitutivni del krožnega procesa pretakanja družbene moči. V vsakdanjem praktičnem pogledu je kot nosilec politične in pravne moči suverena država oziroma državna oblast. Toda v temelju oziroma izhodišču je in ostaja nosilec oblasti ljudstvo, ki ima po eni strani vrhovno pravico, da državno oblast (periodično) postavlja na volitvah, ter po drugi strani pravico, da ji občasno na referendumu ali prek drugih oblik neposredne demokracije postavlja izrecna politična ali pravna navodila za njeno ravnanje. V tem smislu so ljudstvo oziroma državljani resnični suveren, kajti v demokratičnem sistemu je odločanje državne oblasti, vseskozi načelno pogojeno oziroma legitimirano z voljo ljudstva oziroma državljanov. To voljo v predstavniškem sistemu izražajo v prvi vrsti poslanci v parlamentu kot predstavniki ljudstva. Seveda pa je, kot rečeno, v pravno-političnem vsakdanu odločilna predvsem suverenost države kot takšne, kajti država v ožjem pomenu besede, tj. kot organizacija vrhovne oblasti na državnem ozemlju, je s strani ljudstva pooblaščeni aktualni nosilec suverenosti. Pri tem ima državna suverenost dve dimenziji: notranja suverenost pomeni vrhovno, izvirno in enotno oblast države nad vsemi subjekti na njenem državnem ozemlju, zunanja suverenost države pa se kaže kot njena neodvisnost nasproti drugim državam in mednarodnim organizacijam.

Načelo delitve oblasti

Na temelju drugega odstavka 3. člena ustave poteka izvrševanje oblasti praviloma v posredni obliki, tj. preko izvoljenih in drugih državnih organov, ki delujejo po načelu delitve državne oblasti. V tem pogledu so državljani praviloma dejavni le občasno in posredno (volitve), seveda pa lahko, kot rečeno, v določenih primerih sprejemajo oblastne odločitve tudi neposredno (npr. zakonodajni referendum).

Delitev ali ločitev oblasti pomeni, da je državna oblast razdeljena oziroma ločena na zakonodajno, izvršilno in sodno vejo. Država sicer še vedno deluje kot organizacijska celota, vendar pa se njene temeljne naloge institucionalno, organizacijsko, personalno in funkcionalno delijo med različne organe. Zakonodajno vejo oblasti predstavljata v Sloveniji državni zbor in državni svet. Državni zbor je kot splošno predstavniško telo, ustavodajalec in zakonodajalec, državni svet pa je zastopstvo različnih družbenih interesov, ki z državnim zborom deloma oziroma v omejeni meri sodeluje pri zakonodajni dejavnosti. Oba državna organa tvorita slovenski parlament, v katerem so pristojnosti državnega sveta kot drugega doma v primerjavi s pristojnostmi državnega zbora bistveno ožje in šibkejše. Izvršilno vejo oblasti predstavljata vlada, ki je hkrati vrh upravne oblasti v državi, in deloma predsednik republike, sodno vejo oblasti pa predstavljajo redna in specializirana sodišča, na čelu katerih je vrhovno sodišče.

Nekaterih ustavno določenih državnih organov ni mogoče enostavno razvrstiti v eno od navedenih treh vej oblasti, saj opravljajo specifične nadzorne in druge funkcije (npr. računsko sodišče, centralna banka ali varuh človekovih pravic). Poseben položaj v sistemu delitve oblasti ima ustavno sodišče, ki je na eni strani pristojno predvsem za odločanje o ustavnosti zakonov, na drugi strani pa odloča tudi o ustavnih pritožbah v zvezi s kršitvami temeljnih človekovih pravic. V prvem primeru lahko ustavno sodišče razveljavlja zakonske določbe, ki so v nasprotju z ustavo, zato deluje v tem pogledu kot t. i. negativni zakonodajalec (pozitivni zakonodajalec, tj. tisti, ki zakone sprejema, je državni zbor). V drugem primeru pa ustavno sodišče v okviru varstva človekovih pravic presoja in po potrebi razveljavlja odločbe sodišč, zaradi česar predstavlja v tem okviru tudi vrh sodne veje oblasti.

Delitev državne oblasti je prvina demokratičnega sistema in pravne države, kajti v konkretni izpeljavi tega načela so zagotovljeni tudi mehanizmi zavor in ravnovesij, ki omogočajo in narekujejo medsebojni nadzor in omejevanje navedenih treh vej državne oblasti. Ti mehanizmi so še posebej pomembni v razmerju med državnim zborom in vlado, kjer lahko državni zbor npr. preko institutov poslanskih vprašanj, interpelacije, nezaupnice vladi ali ustavne obtožbe predsednika vlade ali ministrov nadzira delo vlade oziroma uveljavlja njeno odgovornost za izvrševanje ustave in zakonov ter za oblikovanje in izvrševanje politik, po drugi strani pa lahko tudi vlada s postavitvijo vprašanja svoje zaupnice izvaja pritisk na delo parlamenta oziroma zagotavlja kontinuiteto svoje politične usmeritve.

Bistvo načela delitve oblasti je v preprečevanju monopola političnega odločanja in s tem tudi najrazličnejših zlorab, ki jih takšen monopol prinaša. Vsaka od treh glavnih vej oblasti ima tako odrejen določen prostor svojega delovanja in ne sme posegati v pristojnosti drugih vej. Izvršilna oblast ne sme dobiti prevladujočega vpliva na zakonodajno in (pravo)sodno oblast, medtem ko zakonodajna veja oblasti ne sme neposredno posegati v delo sodne in izvršilne veje, kar pomeni, da isti organ (parlament) ne sme hkrati sprejemati in izvrševati zakonov ter soditi po njih. Za sodno vejo oblasti je v sistemu delitve oblasti ključnega pomena, da je neodvisna od zakonodajne in izvršilne oblasti, oziroma da je vezana zgolj na ustavo in zakone, kajti le tako lahko zagotavlja nepristransko pravno varstvo pravic posameznikov in drugih pravnih subjektov.

Slovenija kot ozemeljsko celovita in enotna (unitarna) država

Ustava v 4. členu določa, da je Slovenija ozemeljsko enotna in nedeljiva država. S tem je opredeljena ozemeljska (teritorialna) prvina državne suverenosti. Notranji vidik te suverenosti se kaže v tem, da je država v okviru svojih državnih meja (te so opredeljene v II. razdelku Temeljne ustavne listine) nosilka vrhovne, izvirne, samostojne in enotne oblasti, medtem ko se zunanja suverenost države kaže kot njena politična in pravna neodvisnost nasproti drugim državam ter mednarodnim organizacijam.

Iz 4. člena ter iz celotne zasnove ustave izhaja, da je Slovenija enotna država tudi z vidika svoje političnoteritorialne organizacije oziroma državne ureditve. To pomeni, da Slovenija ni sestavljena oziroma zvezna (federalna) država, saj njeni organi uresničujejo državno suverenost oziroma oblastne funkcije na celotnem ozemlju in tvorijo tako enoten organizacijski sistem. V enotni (unitarni) državi veljajo praviloma na celotnem ozemlju predpisi zgolj ene države, kar praktično pomeni, da velja v državi samo ena ustava, da obstajajo le zakoni, ki jih sprejema en državni zakonodajni organ, da predstavlja država enotno ekonomsko in carinsko področje, da se uporablja enotna valuta, da obstaja enotno državljanstvo itd. Za federalne države (npr. Avstrija, Nemčija, Švica, ZDA, Kanada) je v nasprotju s tem značilno, da imajo praviloma posamezne federalne enote, kljub dejstvu, da je temeljni nosilec suverenosti zveza (federacija) kot takšna, tudi lastno zakonodajo, nekatere pa celo svoje ustave (tudi v bivši SFR Jugoslaviji so imele posamezne republike svoje ustave), ter specifično ureditev nekaterih prej navedenih področij. Seveda pa so takšne posebne ureditve federalnih enot v ključnih skupnih zadevah podrejene zvezni ustavni in zakonski ureditvi.

Čeprav je Slovenija enotna (unitarna) država, ustava v podpoglavju o lokalni samoupravi (v okviru V. poglavja) dopušča oblikovanje različnih lokalnih samoupravnih enot (občine, pokrajine in druge samoupravne lokalne skupnosti). Toda te oblike lokalne samouprave zaradi svojega izvora in samoupravnega značaja ne predstavljajo izvirnih državotvornih delov, kar pomeni, da seveda nimajo značaja federalnih enot.

Ob vsem tem je treba poudariti, da je Republika Slovenija 1. maja 2004 z vstopom v Evropsko unijo (EU) na to mednarodno organizacijo prenesla v izvrševanje del svoje suverenosti, kar v precejšnji meri relativizira nekatere doslej predstavljene ugotovitve o slovenski državni suverenosti. Že v procesu večletnih priprav na vključitev Slovenije v EU se je v slovenski politični in pravni zavesti postopoma izkristaliziralo dejstvo, da vstop Slovenije v EU terja delni prenos izvrševanja slovenske državne suverenosti na (institucije) EU, kar pomeni odstop od predstavljene ureditve slovenske ustave iz leta 1991, po kateri je Slovenija suverena država, ki temelji na oblasti (slovenskega) ljudstva oziroma državljanov Slovenije. Zaradi tega je v začetku leta 2003 državni zbor dopolnil ustavo z novim 3.a členom, s katerim je vzpostavil nujno ustavno podlago za delni prenos slovenske državne suverenosti na EU. Značilnosti te dopolnitve ustave so zaradi njihovega posebnega značaja in pomena nekoliko obširneje pojasnjene v nadaljevanju.

Ustavna podlaga za delni prenos suverenosti na mednarodne organizacije in za vstop v obrambne zveze

Zaradi zagotovitve ustavnopravne podlage za vstop Republike Slovenije v EU je državni zbor 27. februarja 2003 sprejel Ustavni zakon o spremembah I. poglavja ter 47. in 68. člena Ustave Republike Slovenije – UZ3a, 47, 68, Ur. l. RS, št. 24/2003 (v nadaljnjem besedilu: ustavni zakon), ki je bil razglašen in uveljavljen 7. marca 2003. Ključna vsebina ustavnega zakona je v novem 3.a členu ustave, ki pomeni bistven premik v razumevanju slovenske ustavnosti in suverenosti, saj Sloveniji omogoča prenos izvrševanja dela suverenih pravic na mednarodne organizacije, v prvi vrsti na EU, ter s tem ustavi deloma odreka tisto lastnost oziroma dimenzijo, ki ji je bila v klasičnem državnopravnem duhu pripisana ob njenem sprejetju 23. decembra 1991. Takrat je bila namreč slovenska državna suverenost, ki je bila ustavnopravno vzpostavljena že s sprejemom Temeljne ustavne listine, pravno in simbolično utrjena prav s sprejemom oziroma razglasitvijo ustave.

Ustavi Republike Slovenije so bili od njenega sprejema dalje kot najvišjemu pravnemu aktu v Sloveniji podrejeni vsi drugi pravni akti. S sprejemom novega 3.a člena ustave, ki omogoča omenjeni prenos izvrševanja dela suverenosti na mednarodne organizacije, pa je bila dopuščena možnost, da se Slovenija deloma odreče takšnemu pojmovanju ustave, kajti z navedenim členom je ustavnopravno opredeljena možnost pristopa k EU in drugim mednarodnim organizacijam, katerih pravna ureditev se lahko v Sloveniji v različnih vidikih uveljavlja tudi ne glede na določbe slovenske ustave in zakonodaje. Določba 3.a člena torej omogoča slovensko prostovoljno omejitev izvrševanja lastne suverenosti, pri čemer pa to seveda v povezavi z EU pomeni uresničitev dolgo hotenega in načrtovanega vstopa Slovenije v evropsko skupnost demokratičnih držav, s katerimi želi Slovenija tudi v prihodnje združeno sodelovati in usmerjati razvoj.

V ustavni razpravi glede sprejema 3.a člena ustave se je zastavljalo vprašanje, ali naj ga ustavodajalec oblikuje na abstrakten oziroma splošen način (t. i. abstraktni pristop) ali na konkreten oziroma posamičen način (t. i. konkretni pristop). Abstraktni pristop naj bi le na splošno opredelil mednarodne organizacije, na katere Slovenija lahko prenaša izvrševanje dela suverenih pravic, konkretni pristop pa naj bi izrecno poimenoval EU in morebitne druge mednarodne organizacije, na katere se nanaša 3.a člen, pri čemer naj bi ta člen vseboval tudi natančnejše določbe o posameznih prvinah prenosa suverenosti. V ustavni razpravi se je v njeni sklepni fazi ponujala tudi možnost t. i. kombiniranega pristopa, ki je povezoval oba prej navedena pristopa, in sicer na eni strani z izrecno navedbo EU ter z nekaterimi natančnejšimi opredelitvami prenašanja suverenih pravic, ki bi bile (tj. opredelitve) seveda možne tudi v okviru abstraktnega ali konkretnega pristopa (primer takšne natančnejše opredelitve je bila npr. zamisel, da naj bi o prvotnem oziroma temeljnem prenosu suverenosti na EU državni zbor sprejel odločitev z dvotretjinsko večino glasov vseh poslancev, o nadaljnjih spremembah pogodbenih podlag EU, ki posegajo v ustavno ureditev Republike Slovenije, pa naj bi odločal z večino glasov vseh poslancev), na drugi strani pa je kombinirani pristop vseboval tudi izrecno navedbo možnosti, da Slovenija z mednarodno pogodbo, ki jo ratificira državni zbor z dvotretjinsko večino glasov vseh poslancev, prenese izvrševanje posameznih suverenih pravic na druge mednarodne organizacije in na mednarodna sodišča, katerih ureditev je v skladu z načeli demokracije in pravne države ter z varstvom človekovih pravic, kakršno je zagotovljeno s slovensko ustavo. Državni zbor (ustavodajalec) se je končno odločil, da sprejme abstraktni pristop, pri čemer je hkrati sprejel odločitev, da naj novi 3.a člen ustave izrecno uredi tudi možnost vstopa Slovenije v obrambno zvezo z drugimi državami (v slednjem primeru je bila mišljena predvsem priključitev Slovenije zvezi NATO).

V zvezi s tem je treba poudariti, da abstraktni pristop, ki je sicer sam po sebi strokovno utemeljen in je hkrati tudi zadostna podlaga za članstvo Slovenije v EU in NATO, mnogih podrobnejših vprašanj izrecno ne rešuje in zato v precejšnji meri prenaša odgovornost za ustrezno razlago ustave na najvišje državne organe, ki so pristojni presojati pravno naravo in pravne posledice vstopa Slovenije v EU O temeljnih pravnih vidikih položaja Slovenije v EU gl. npr. Franc Grad, Igor Kaučič, Sebastian Nerad, Ciril Ribičič in Saša Zagorc, Ustavno pravo Evropske unije (Ljubljana: Pravna fakulteta Univerza v Ljubljani, 2007), 337–372. in v druge mednarodne povezave, kjer se lahko zastavljajo vprašanja prenosa izvrševanja dela suverenih pravic (npr. Svet Evrope).

V prvem odstavku 3.a člena ustave je določeno, da lahko Slovenija z mednarodno pogodbo, ki jo ratificira državni zbor z dvotretjinsko večino glasov vseh poslancev, prenese izvrševanje dela suverenih pravic na mednarodne organizacije, ki temeljijo na spoštovanju človekovih pravic in temeljnih svoboščin, demokracije in načel pravne države ter vstopi v takšne obrambne zveze, ki temeljijo na spoštovanju teh vrednot. S tem se torej določa ustavnopravna možnost, da Slovenija na navedeni način prenaša del suverenosti oziroma vstopa v obrambne zveze, pri čemer se kot pogoj za to postavljajo vrednote, ki so položene že tudi v temelje naše ustavne ureditve. Te vrednote imajo predvsem funkcijo varovalk, na katere bi se lahko Slovenija konkretno sklicevala v primeru, ko bi mednarodna organizacija ali obrambna zveza iz prvega odstavka 3.a člena v svojih temeljih odstopila od navedenih vrednot, pri čemer bi lahko takrat naši najvišji državni organi (v končni instanci predvsem ustavno sodišče) tudi zavrnili uporabo določenih pravnih aktov oziroma odločitev takšnih organizacij, v skrajnem primeru pa bi lahko zaradi takšnih odstopanj Slovenija sprejela celo odločitev o izstopu iz mednarodne organizacije. Seveda pa navedene varovalke nimajo takšne intenzitete oziroma moči, da bi bilo npr. mogoče na njihovi podlagi zavračati uporabo posameznih aktov ali določb primarne ali sekundarne zakonodaje EU, ki bi bila v nasprotju z našo ustavo, kajti vse dokler EU ali druga mednarodna organizacija, na katero Slovenija prenese v izvrševanje del suverenosti, kot celota pretežno temelji na zgoraj navedenih vrednotah, morajo slovenski državni organi in drugi subjekti v Sloveniji dosledno spoštovati pravni red takšne organizacije.

Drugi odstavek 3.a člena ustave ureja referendum o vstopu v mednarodne organizacije in obrambne zveze iz prvega odstavka istega člena. Določba tega drugega odstavka vnaša v ustavo dodatno, tj. novo in posebno vrsto referenduma (referendum sui generis), pri čemer je ta referendum po svoji naravi fakultativen – državnemu zboru je torej dana možnost, da se po lastni presoji odloči za razpis takšnega referenduma. Za ta referendum je določena pravna obveznost njegovega izida, nedopustnost njegove ponovitve v zvezi z zakonom o ratifikaciji mednarodne pogodbe ter pravilo, da se pri ugotavljanju njegovega izida upoštevajo zgolj veljavni glasovi tistih, ki so glasovali. Po svoji naravi je ta referendum predhoden, kajti državni zbor ga lahko razpiše le pred ratifikacijo mednarodne pogodbe, kar lahko torej stori že pred podpisom takšne pogodbe, lahko pa tudi kasneje, vendar v vsakem primeru pred sprejetjem zakona o ratifikaciji mednarodne pogodbe v državnem zboru.

Vezanost na izid tega referenduma pomeni, da državni zbor v primeru zavrnilne odločitve volivcev na referendumu ne sme ratificirati mednarodne pogodbe o delnem prenosu suverenosti na mednarodne organizacije oziroma o vstopu Slovenije v obrambno zvezo. Vendar pa takšen izid referenduma državnemu zboru ne onemogoča ponovnega razpisa takšnega referenduma o isti stvari, pri čemer je lahko seveda ponovni referendum resnično politično upravičen le ob bistveno spremenjenih razmerah oziroma okoliščinah, ki dejansko upravičujejo takšno ponovitev ljudskega odločanja (ta in podobna vprašanja so prenesena v zakonsko urejanje). V vsakem primeru pa določba drugega odstavka 3.a člena prepoveduje razpis zakonodajnega referenduma glede zakona o ratifikaciji mednarodne pogodbe, če je bil predhodno že izveden referendum iz drugega odstavka 3.a člena.

Določba tretjega odstavka 3.a člena določa, da se pravni akti in odločitve, sprejeti v okviru mednarodnih organizacij, na katere Slovenija prenese izvrševanje dela suverenih pravic, v Sloveniji uporabljajo v skladu s pravno ureditvijo teh organizacij. Ta določba bistveno presega ureditev iz 8. člena ustave, ki zahteva skladnost zakonov in drugih predpisov s splošno veljavnimi načeli mednarodnega prava in z mednarodnimi pogodbami, ki obvezujejo Slovenijo, saj za primere vključenosti Slovenije v mednarodne organizacije iz prvega odstavka 3.a člena (seveda je tu mišljena v prvi vrsti EU) predpisuje podrejenost slovenske pravne ureditve pravnim aktom in odločitvam teh mednarodnih organizacij. To sedaj, ko je Slovenija članica EU, pomeni, da ima tako primarna kot sekundarna zakonodaja EU, vključno z odločitvami Evropskega sodišča, v Sloveniji primarno veljavo, kar pomeni, da se mora pred njo umakniti celo slovenska ustava. Seveda pa je to praktično oziroma neposredno pomembno le na področjih, kjer je Slovenija, v skladu z izključnimi in deljenimi pristojnostmi EU, v celoti ali v posameznih vidikih dolžna neposredno spoštovati pravo EU. Z določbo tretjega odstavka 3.a člena se torej utemeljuje spoštovanje načel pravnega reda EU (predvsem primarnost, neposredno učinkovanje in avtonomnost prava EU), seveda pa tudi spoštovanje pravnih norm drugih mednarodnih organizacij, na katere je Slovenija v izvrševanje prenesla del svoje suverenosti (tako so npr. za Slovenijo kot članico Sveta Evrope zavezujoče tudi odločitve Evropskega sodišča za človekove pravice v Strasbourgu).

Četrti odstavek 3.a člena določa, da mora vlada v postopkih sprejemanja pravnih aktov in odločitev v navedenih mednarodnih organizacijah sproti obveščati državni zbor o predlogih takih aktov in odločitev ter o svoji dejavnosti. Nadalje je določeno, da lahko državni zbor o tem sprejema stališča, vlada pa jih upošteva pri svojem delovanju, pri čemer je podrobnejša ureditev teh razmerij prenesena na zakon, ki ga je državni zbor v skladu z določbo četrtega odstavka 3.a člena sprejel z dvotretjinsko večino glasov navzočih poslancev.

V ustavni razpravi glede 3.a člena se je posebej zastavilo vprašanje, ali naj ta člen vsebuje določbo, ki bi opredelila postopek izstopa iz mednarodne organizacije, na katero je Slovenija prenesla izvrševanje dela suverenih pravic, ter postopek izstopa iz obrambne zveze. Ustavodajalec je vključitev takšne določbe v ustavo ocenil kot nepotreben in neprimeren, pri čemer pa je (v obrazložitvi predloga ustavnega zakona) izrecno poudaril, da je izstop Slovenije iz EU ali kake druge mednarodne organizacije, na katero je Slovenija prenesla del suverenosti, vedno mogoč na temelju ustavno določene in mednarodno priznane pravice do samoodločbe ter na podlagi ustavno deklariranega dejstva, da je Slovenija suverena država, ki lahko svoje suverene pravice, ki jih je delno prenesla v izvrševanje na določeno mednarodno organizacijo, po lastni demokratični odločitvi vedno prevzame nazaj v svoje izvrševanje. Seveda je ob tem mogoče, da takšna mednarodna organizacija že tudi sama izrecno predvidi možnost ter način oziroma postopek izstopa njenih članic (držav). Prav tako lahko seveda Slovenija izstopi tudi iz obrambne zveze (npr. zveze NATO), kjer pa za izstop praviloma zadostuje že njena odločitev, da po ustaljenih načelih in pravilih mednarodnega prava odstopi od mednarodne pogodbe, s katero je pristopila k takšni zvezi. Nenazadnje je ob tem pomembno tudi stališče ustavodajalca (iz obrazložitve predloga ustavnega zakona), da je z vidika razlage ustave treba razumeti, da bo državni zbor, če bi v prihodnosti odločal o izstopu iz navedenih mednarodnih organizacij ali obrambnih zvez, moral svojo dokončno odločitev o tem sprejeti z dvotretjinsko večino glasov vseh poslancev, tj. z enako zahtevno večino, kot je v skladu s prvim odstavkom 3.a člena ustave potrebna za odločitev o vstopu. Pri tem bi imel državni zbor v skladu z drugim odstavkom 3.a člena na voljo tudi možnost razpisa referenduma o takšni odločitvi.

Varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin

Ustava v prvem odstavku 5. člena določa, da država na svojem ozemlju varuje človekove pravice in temeljne svoboščine. To temeljno načelo je vsebinsko izpeljano predvsem v II. poglavju ustave, ki vsebuje določbe o posameznih človekovih pravicah (gl. poseben prispevek o človekovih pravicah in temeljnih svoboščinah), ter deloma v III. ustavnem poglavju, ki ureja temelje gospodarskih in socialnih razmerij (gl. poseben prispevek na to temo). Zagotavljanje človekovih pravic in temeljnih svoboščin je temeljna prvina pravne in demokratične države, zato sta ustavna ureditev teh pravic in zagotovitev mehanizmov za njihovo varstvo še posebej izpostavljeni oziroma poudarjeni prvini slovenske ustavne ureditve.

Varstvo pravic italijanske in madžarske narodne skupnosti ter skrb države za Slovence po svetu

V 5. členu ustava določa, da država na svojem ozemlju varuje in zagotavlja pravice avtohtone italijanske in madžarske narodne skupnosti (to varstvo je podrobneje opredeljeno predvsem v 64. členu ustave). Nadalje določa, da država skrbi za avtohtone slovenske narodne manjšine v sosednjih državah in za slovenske izseljence in zdomce ter pospešuje njihove stike z domovino. V drugem odstavku istega člena je tudi izrecno določeno, da lahko Slovenci brez slovenskega državljanstva uživajo v Sloveniji posebne pravice in ugodnosti, katerih vrsto in obseg določa zakon. V tem pogledu gre lahko za dve vrsti pravic in ugodnosti: prvič, za takšne ki na splošno v Sloveniji niso zagotovljene tujcem, vendar jih velja posebej priznati osebam, ki sicer imajo tuje državljanstvo, vendar so po narodnem poreklu Slovenci; drugič, za takšne, ki zaradi posebej utemeljenih razlogov v določenih primerih privilegirajo Slovence brez slovenskega državljanstva tudi nasproti slovenskim državljanom.

Skrb za naravno in kulturno bogastvo ter za skladen civilizacijski razvoj Slovenije

V prvem odstavku 5. člena ustave je določeno, da država skrbi za ohranjanje naravnega bogastva in kulturne dediščine ter ustvarja možnosti za skladen civilizacijski in kulturni razvoj Slovenije. Ta načelna določba zavezuje državne organe, da na temelju te in drugih ustavnih določb z zakoni, drugimi pravnimi akti ter z različnimi projekti in praktičnimi aktivnostmi zagotavljajo oziroma spodbujajo takšno varstvo in razvoj.

Slovenski državni in narodni simboli

V 6. členu ustave so določeni slovenski državni simboli. Glede državnega grba in zastave je določba ustave identična z vsebino amandmaja C (100) k ustavi iz leta 1974 (Ur. l. RS, št. 1/91, z dne 25. junija 1991). Zastava Republike Slovenije je belo-modro-rdeča slovenska narodna zastava z grbom Slovenije v levem zgornjem delu. Grb je v ustavi podrobneje opisan. Himna Slovenije je Prešeren-Premrlova Zdravljica. Uporabo grba, zastave in himne ureja poseben zakon.

Ločitev države in verskih skupnosti

S 7. členom ustave je vzpostavljeno načelo ločenosti države in verskih skupnosti (t. i. načelo laičnosti države). V svetu so odnosi med državo na eni strani in cerkvami oziroma verskimi skupnostmi na drugi strani urejeni predvsem na tri načine: 1) V režimu državne cerkve je ena cerkev proglašena za državno in zato le ta cerkev uživa določene ugodnosti (privilegije) s strani države. Ostale cerkve oziroma verske skupnosti niso prepovedane, vendar jim država praviloma ne daje posebne finančne in drugačne podpore oziroma pomoči za njihovo delovanje. Takšne ureditve so predvsem značilne za muslimanske države ter za posamezne južnoameriške države, v Evropi pa ima takšno ureditev Anglija. 2) V režimu priznanih cerkva so vse cerkve svobodne, vendar pa država posebej priznava samo nekatere izmed njih. Država se sicer ne vmešava v delovanje priznanih cerkva oziroma s pravnimi akti ne ureja ničesar glede njihove organizacije in delovanja, prepoveduje pa izkoriščanje verskih čustev v politične namene, opravlja določen nadzor nad njihovim delovanjem, jim daje materialno pomoč ter ureja razmerja z njihovimi centralami v tujini (npr. v primeru katoliške cerkve sklene država z Vatikanom posebno pogodbo, t. i. konkordat). 3) V režimu ločitve cerkve od države se štejejo cerkve za zasebne ustanove, v katerih delo se država ne vmešava, po drugi strani pa tudi cerkvam oziroma verskim skupnostim ni dovoljeno vmešavanje v državne zadeve. Vse cerkve oziroma verske skupnosti imajo enakopraven položaj, ki se praviloma posebej uredi tudi z zakonom, lahko pa država s posameznimi cerkvami ali verskimi skupnostmi sklene tudi dodatne sporazume.

Kot rečeno, vzpostavlja Slovenija režim ločenosti države in verskih skupnosti. V drugem odstavku 7. člena je ob tem določeno, da so verske skupnosti enakopravne, njihovo delovanje pa je svobodno. Te precej abstraktne določbe sicer načelno strogo razmejujejo državno sfero in sfero delovanja različnih verskih skupnosti v Sloveniji, ob tem pa je podrobnejša ureditev številnih vidikov razmerja med državo in verskimi skupnostmi (tudi takšnih, kjer določenega stika ali celo sodelovanja med državo in verskimi skupnostmi ni mogoče izključiti) prepuščena zakonskemu in drugačnemu pravnemu urejanju.

Skladnost notranjega prava z mednarodnim pravom

V 8. členu ustave je določeno, da morajo biti zakoni in drugi predpisi v skladu s splošno veljavnimi načeli mednarodnega prava in z mednarodnimi pogodbami, ki obvezujejo Slovenijo. Nadalje je določeno, da se ratificirane in objavljene pogodbe uporabljajo neposredno. Ob tem ostajajo seveda, zgolj upoštevaje določbo 8. člena ustave, ustavna določila vrh državnega pravnega sistema. Splošno veljavna načela mednarodnega prava ter s strani Slovenije ratificirane pogodbe je mogoče na podlagi tega člena šteti (tudi) za naše notranje pravo.

Že pred sprejemom ustave je bilo v različnih dokumentih in političnih izjavah poudarjeno, da naj Slovenija kot suverena država postane polnopravna in enakopravna članica mednarodne skupnosti in mednarodnih integracij. Navedeno ustavno načelo, s katerim se Slovenija zavezuje spoštovati mednarodno pravo, je zato seveda pogoj in jamstvo za pravno urejeno vključevanje Slovenije v različne mednarodne politične in pravne organizacije in integracije, pri čemer pa je, kot je bilo že pojasnjeno, slovenska vključitev v EU specifičen primer, za katerega je moral ustavodajalec ustvariti posebno ustavno podlago v 3.a členu ustave.

Ustava podeljuje torej v hierarhiji pravnih aktov pomembno mesto načelom mednarodnega prava in ratificiranim mednarodnim pogodbam. Pri tem pa razlikuje med tistimi mednarodnimi pogodbami, ki jih ratificira državni zbor (z njimi morajo biti v skladu zakoni), in tistimi, ki jih ratificira vlada (z njimi morajo biti v skladu podzakonski predpisi in drugi splošni akti) – člen 153/2 URS. Glede neposredne uporabe mednarodnih pogodb v Sloveniji je treba končno še reči, da takšna neposredna uporaba zaradi narave konvencijskih določb pogosto ni v celoti mogoča (npr. ker je konvencijska določba preveč vsebinsko splošna oziroma abstraktna ali pa ker ne določa sankcij za primere kršitev), zato je v takšnih primerih za izvajanje mednarodne pogodbe le-to treba podrobneje izpeljati v notranji zakonski in po potrebi tudi v podzakonski ureditvi.

Načelo lokalne samouprave, glavno mesto države in uradni jezik v Sloveniji

Z 9. členom ustave je v Sloveniji načelno zagotovljena lokalna samouprava, ki jo posebej ureja prvo podpoglavje V. poglavja ustave. Za glavno mesto države je določena Ljubljana (10. člen URS). Uradni jezik v Sloveniji je slovenščina. Na območjih občin, v katerih živita italijanska ali madžarska narodna skupnost, pa sta uradna jezika tudi italijanščina ali madžarščina (11. člen URS).

Narava človekovih pravic in temeljnih svoboščin

Pravica je pravno zavarovano upravičenje pravnega subjekta do določenega aktivnega ali pasivnega ravnanja. V primeru posega v svoje upravičenje ima nosilec pravice s strani države zagotovljeno pravno varstvo. Podrobneje o pojmu pravice gl. Marijan Pavčnik, Teorija prava. Prispevek k razumevanju prava, 6., pregledana in dopolnjena izdaja (Ljubljana: Lexpera, GV založba, 2020, 166–171. Tudi za človekove pravice, kot pravice najvišjega ranga, ki varujejo najpomembnejše človekove dobrine, je značilno, da so kot kategorija mednarodnega in notranjega (državnega) prava konstituirane v pravni obliki, tako da zagotavljajo njihovim nosilcem pravno varstvo.

V filozofski, politični in pravni doktrini človekovih pravic, ki se je razvila v obdobju evropskega razsvetljenstva (začetki te doktrine segajo v čas 17. in 18. stoletja), Temeljno o zgodovinskem razvoju človekovih pravic gl. npr. Anton Perenič, »Zgodovinski razvoj človekovih pravic,« v: Peter Jambrek, Anton Perenič in Marko Uršič, ur., Varstvo človekovih pravic. Razprave, eseji in dokumenti (Ljubljana: Mladinska knjiga, 1988), 17–33. Vladimir Simič, »Temeljne pravice kot pravnocivilizacijska dediščina,« v: Marijan Pavčnik, Ada Polajnar-Pavčnik, Dragica Wedam-Lukić, ur., Temeljne pravice (Ljubljana: Cankarjeva založba, 1997), 21–51, tu 21–49. se zatrjuje, da so človekove pravice univerzalne, absolutne ter dane človeku že zgolj z njegovo (človeško) naravo. O (pravni in večrazsežnostni) naravi človekovih pravic ter o njihovih drugih značilnostih gl. Miro Cerar, Večrazsežnost človekovih pravic in dolžnosti. 2., dopolnjena izdaja (Ljubljana: Znanstveno in publicistično središče, 1996). Gre za ugotovitve različnih mislecev, ki so prišli do spoznanj, da obstajajo neke temeljne, vsem ljudem skupne in po naravi vsakemu posamezniku dane vrednote oziroma dobrine, ki jim je treba v obliki temeljnih oziroma človekovih pravic pred oblastno prisilo zagotoviti celovito in učinkovito varstvo. Vendar pa nam, kljub tehtnim filozofsko-humanističnim izhodiščem in argumentom navedene doktrine, po kateri naj bi bile vsem ljudem človekove pravice dane že po naravi, mednarodna ureditev in posamezne državne ureditve človekovih pravic ter še posebej njihovo (ne)udejanjanje v praksi dokazujejo, da so človekove pravice v družbi realno priznane in varovane le toliko, kolikor jih oblast in posamezniki v resnici spoštujejo in uresničujejo ter kolikor jih uspejo državni organi v resnici zagotavljati posameznikom, katerim so bile kršene. V tem družbeno realnem pogledu je zato bistveno, da so te pravice opredeljene že z ustavo ter da je na zakonski ravni in pri konkretnem uresničevanju prava zagotovljeno njihovo učinkovito varstvo.

Ustava uporablja besedno zvezo človekove pravice in temeljne svoboščine, pri čemer je mogoče oboje združiti v enotni pojem človekovih (temeljnih) pravic v širšem smislu. Za navedena pojma je značilno, da ima svoboščina predvsem filozofski izvor, pravica pa je primarno pravna kategorija. Svoboščina je po izvoru moralna vrednota oziroma etična kategorija v smislu zagotavljanja prostosti in neomejevanja človeške svobode, pravica pa se prvenstveno kaže kot pravno zavarovano upravičenje njenih nosilcev do določenega aktivnega ali pasivnega ravnanja. V ustavnem kontekstu je razlikovanje med pravicami in svoboščinami predvsem odraz povzemanja tradicionalnih nazivov, zaradi česar je treba naravo vsake posamezne pravice oziroma svoboščine presojati glede ne njeno konkretno vsebino. Vsekakor pa je mogoče tako človekove pravice kot temeljne svoboščine označiti tudi s skupnim nazivom: človekove pravice (v tem širšem pomenu je izraz človekove pravice večkrat uporabljen tudi v nadaljevanju).

Opozoriti je treba, da države v svojih ustavah določene človekove pravice zagotavljajo samo državljanom. Tako je v Sloveniji za državljane praviloma pridržana volilna pravica (43. člen URS), le državljani imajo v okviru Slovenije pravico do vlaganja peticij in do drugih pobud splošnega pomena (45. člen), državljani imajo tudi ustavno zagotovljeno pravico do socialne varnosti (50. člen) itd. Tudi v teh in podobnih primerih gre za človekove pravice, tj. pravice, ki varujejo najvišje človekove dobrine in jih je treba zagotavljati vsem ljudem kot takšnim, pri čemer pa so navedene pravice take narave, da jih mora vsaka država zagotoviti predvsem svojim državljanom. Povsem nerealno bi bilo namreč pričakovati, da bi npr. posamezne države politične in socialne pravice v celoti zagotavljale tudi tujcem.

Ustavna ureditev človekovih pravic in temeljnih svoboščin Glede vsebine II. ustavnega poglavja, ki ureja človekove pravice in temeljne svoboščine, gl. tudi Igor Kaučič in Saša Zagorc, »Človekove pravice in svoboščine,« v: Franc Grad, Igor Kaučič in Saša Zagorc, Ustavno pravo. Tretja, spremenjena in dopolnjena izdaja (Ljubljana: Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, 2020), 733–851, tu 764-851. Janko Rupnik, Rafael Cijan in Božo Grafenauer, Ustavno pravo Republike Slovenije, posebni del. II. knjiga (Maribor: Univerza v Mariboru, Pravna fakulteta, 1994), 67-101. Arne Mavčič, Jernej Letnar Černič, Petra Zagoričnik Marinič, Nina Matijašević in Erazem Bohinc, Constitutional Law in Slovenia (The Netherlands: Kluwer Law International, Law&Business, 2012), 233–295. Lovro Šturm, ur., Komentar Ustave Republike Slovenije (Kranj: Fakulteta za državne in evropske študije, 2010), 172–633. Lovro Šturm, ur., Komentar Ustave Republike Slovenije – A (Kranj: Fakulteta za državne in evropske študije, 2011), 166–958.

Človekove pravice in temeljne svoboščine imajo v ustavi osrednji položaj, Gl. Ciril Ribičič, Človekove pravice in ustavna demokracija (Ljubljana: Študentska založba, 2010), 32–35. kar je razvidno tudi v tem, da so urejene že v II. poglavju ustave, takoj za splošnimi oziroma temeljnimi določbami. V ustavnih členih od 14 do 16 so vsebovane izhodiščne oziroma splošne določbe glede človekovih pravic. V 14. členu je določeno, da so v Sloveniji vsakomur zagotovljene enake človekove pravice in temeljne svoboščine, ne glede na narodnost, raso, spol, jezik, vero, politično ali drugo prepričanje, gmotno stanje, rojstvo, izobrazbo, družbeni položaj, invalidnost ali katerokoli drugo osebno okoliščino (načelo nediskriminacije). Posebej je tudi določeno, da so vsi pravni naslovljenci pred zakonom enaki, s čimer je zagotovljeno načelo pravne enakosti . To pomeni predvsem, da je treba z zakoni enake oziroma podobne primere urejati na enak ali podoben način (enakost v zakonu) ter da je treba zakone na prav takšen način tudi razlagati in izvrševati (enakost pred zakonom).

V prvem in drugem odstavku 15. člena ustave je določeno, da se človekove pravice in temeljne svoboščine uresničujejo neposredno na podlagi ustave. Z zakonom je mogoče predpisati le način njihovega uresničevanja, če tako določa ustava ali če je to nujno zaradi narave posamezne pravice ali svoboščine. Tu je treba reči, da ustavne določbe glede podrobnejšega urejanja človekovih pravic v številnih primerih izrecno napotujejo na zakonsko ureditev, kar pomeni, da je pravno ureditev človekovih pravic mogoče v celoti razumeti in udejanjati le v povezavi med ustavnimi normami in zakonskimi normami, ki ustavo razčlenjujejo in dopolnjujejo. Ob tem velja, da lahko poleg ustave le zakon določa oziroma opredeljuje temeljne in druge pravice ter dolžnosti pravnih subjektov, kar pomeni, da podzakonski akti ne smejo izvirno urejati, spreminjati, bistveno omejevati ali ukinjati pravic državljanov ter drugih oseb (gl. 87. člen URS). Podzakonski akti lahko zgolj razčlenjujejo in izpeljujejo v ustavi in zakonih že opredeljene pravice in dolžnosti.

V tretjem odstavku 15. člena ustave je zapisano, da so človekove pravice in temeljne svoboščine omejene samo s pravicami drugih in v primerih, ki jih določa ustava. V naslednjem odstavku tega člena je določeno, da sta zagotovljena sodno varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter pravica do odprave posledic njihove kršitve. Peti odstavek istega člena pa določa, da nobene človekove pravice ali temeljne svoboščine, urejene v pravnih aktih, ki veljajo v Sloveniji, ni dopustno omejevati z izgovorom, da je ustava ne priznava ali da jo priznava v manjši meri.

V 16. členu ustava izjemoma dopušča začasno razveljavitev ali omejitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin, vendar le v vojnem ali izrednem stanju. Človekove pravice se smejo v takšnih primerih razveljaviti le za čas trajanja vojnega ali izrednega stanja in to le v obsegu, ki ga tako stanje zahteva ter tako, da sprejeti ukrepi ne povzročajo neenakopravnosti, ki bi temeljila le na rasi, narodni pripadnosti, spolu, jeziku, veri, političnem ali drugem prepričanju, gmotnem stanju, rojstvu, izobrazbi, družbenem položaju ali katerikoli drugi osebni okoliščini. Ob tem je nekaterim najpomembnejšim pravicam zagotovljeno absolutno varstvo, kar pomeni, da jih niti začasno ni dopustno razveljaviti ali omejiti. Gre za pravice, ki jih zagotavljajo naslednji členi:

17. člen (nedotakljivost človekovega življenja; prepoved smrtne kazni), 18. člen (prepoved mučenja), 21. člen (varstvo človekove osebnosti in dostojanstva v pravnih postopkih, med odvzemom prostosti in izvrševanjem kazni), 27. člen (domneva nedolžnosti), 28. člen (načelo zakonitosti v kazenskem pravu), 29. člen (pravna jamstva v kazenskem postopku), 41. člen (svoboda vesti).

Ustava v II. poglavju od 17. do 65. člena ureja posamezne človekove pravice. Te je mogoče strnjeno in pregledno razvrstiti v naslednje skupine oziroma kategorije: Razvrstitev (klasifikacij) človekovih pravic je veliko (gl. Cerar, Večrazsežnost človekovih pravic in dolžnosti 122–132), pri čemer je razvrstitev, ki sledi v nadaljevanju namenjena predvsem lažji preglednosti ustavnega poglavja o človekovih pravicah. Ta razvrstitev, ki upošteva uveljavljene klasifikacijske kategorije, je zato izrazito splošna. Če bi upoštevali vse specifike posameznih ustavnih pravic, bi morala biti njihova klasifikacija podrobnejša oziroma kompleksnejša.

Osebne pravice in svoboščine: nedotakljivost človekovega življenja (17. člen URS), prepoved mučenja (18. člen), pravica do osebne svobode (19. člen), svoboda gibanja (32. člen), pravica do zasebne lastnine in dedovanja (33. člen), pravica do osebnega dostojanstva in varnosti (34. člen), varstvo pravic zasebnosti in osebnostnih pravic (35. člen), nedotakljivost stanovanja (36. člen), varstvo tajnosti pisem in drugih občil (37. člen), varstvo osebnih podatkov (38. člen), svoboda izražanja in obveščanja (39. člen), pravica do popravka in odgovora (40. člen), svoboda vesti (41. člen), pravica do ugovora vesti v skladu z zakonom (46. člen).

Osebne pravice in svoboščine, namenjene pravnemu varstvu posameznika v kazenskem in drugih pravnih postopkih, so: pravica do osebne svobode (19. člen URS), omejenost odreditve in trajanja pripora (20. člen), varstvo človekove osebnosti in dostojanstva v kazenskem in v vseh drugih pravnih postopkih (21. člen), enako varstvo pravic v pravnih postopkih (22. člen), pravica do sodnega varstva (23. člen), javnost sojenja (24. člen), pravica do pritožbe ali drugega pravnega sredstva (25. člen), pravica do povračila škode (26. člen), domneva nedolžnosti (27. člen), načelo zakonitosti v kazenskem pravu (28. člen), pravna jamstva v kazenskem postopku (29. člen), pravica do rehabilitacije in odškodnine (30. člen), prepoved ponovnega sojenja o isti stvari (31. člen).

Politične pravice in svoboščine: pravica do zbiranja in združevanja (42. člen URS), volilna pravica (43. člen), pravica do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev (44. člen), pravica do peticije in do drugih pobud splošnega pomena (45. člen), prepoved izročanja in predaje slovenskih državljanov (47. člen), pravica do pribežališča (azila) (48. člen). Socialne in ekonomske pravice in svoboščine: svoboda dela (49. člen URS), pravica do socialne varnosti (50. člen), pravica do zdravstvenega varstva (51. člen), pravice invalidov in drugače huje prizadetih oseb (52. člen), varstvo zakonske zveze in družine (53. člen), pravice in dolžnosti staršev do svojih otrok (54. člen), svobodno odločanje o rojstvih otrok (55. člen), pravice otrok (56. člen). Kulturne pravice in pravice, ki izvirajo iz ustvarjalnih dejavnosti: svoboda izobraževanja (57. člen URS), avtonomnost državnih univerz in drugih visokih šol (58. člen), svoboda znanstvenega in umetniškega ustvarjanja (59. člen), pravice iz ustvarjalnosti (60. člen), pravica pripadnikov različnih narodov ali narodnih skupnosti do ohranjanja svoje kulture, jezika in pisave (61. člen), pravica do uporabe svojega jezika in pisave v postopkih pred državnimi in drugimi organi (62. člen), znakovni jezik in jezik gluhoslepih (62.a člen).

Pravice narodnih oziroma etničnih skupnosti: pravica do izražanja narodne pripadnosti (61. člen URS), posebne pravice italijanske in madžarske narodne skupnosti (64. člen), posebne pravice romske skupnosti (65. člen).

Italijanska in madžarska narodna skupnost imata pravico, da na območjih, kjer živita, svobodno uporabljata svoje narodne simbole, da za ohranjanje svoje narodne identitete ustanavljata organizacije, razvijata gospodarske, kulturne, znanstveno-raziskovalne dejavnosti ter dejavnosti na področju javnega obveščanja in založništva, oblikujeta in razvijata vzgojo in izobraževanje v svojem jeziku ter da gojita odnose s svojima matičnima narodoma in njunima državama (64. člen).

Urejanje položaja in posebnih pravic romske skupnosti, ki živi v Sloveniji, ustava v celoti prepušča zakonskemu urejanju (65. člen).

V 63. členu ustava določa splošno prepoved spodbujanja k neenakopravnosti in nestrpnosti ter prepoved spodbujanja k nasilju in vojni. Tako je protiustavno vsakršno spodbujanje k narodni, rasni, verski ali drugi neenakopravnosti ter razpihovanje narodnega, rasnega, verskega ali drugega sovraštva in nestrpnosti. Prav tako je, kot rečeno, protiustavno tudi vsakršno spodbujanje k nasilju in vojni. Določba iz predzadnje alineje prvega odstavka 160. člena ustave kaže, da imajo protiustavna dejanja iz 63. člena ter seveda tudi druga protiustavna dejanja še posebno težo, če jih storijo politične stranke, kajti v takšnem primeru je za konkretno odločitev o protiustavnosti pristojno kar ustavno sodišče (torej ne redno sodišče ali upravni organ).

Ustavno varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin V nadaljevanju so strnjeno predstavljeni le temeljni vidiki varstva človekovih pravic kot jih neposredno zagotavljajo oziroma k njim napotujejo ustavne določbe. Na podlagi ustave pa je seveda tem pravicam zagotovljeno pravno varstvo tudi v mnogo širšem pravnem okviru, tako znotraj slovenske pravne ureditve, kot tudi na naddržavni in mednarodni ravni – o teh oblikah varstva gl. npr. Dragica Wedam-Lukić, »Pravica do sodnega varstva »civilnih pravic in obveznosti« (Evropska konvencija o človekovih pravicah in slovensko pravo),« v: Marijan Pavčnik, Ada Polajnar-Pavčnik, Dragica Wedam-Lukić, ur., Temeljne pravice (Ljubljana: Cankarjeva založba, 1997), 307–329, tu 307–328. Peter Jambrek, »Slovensko ustavno sodišče pod okriljem evropskih standardov in mehanizmov za varovanje človekovih pravic,« v: Marijan Pavčnik, Ada Polajnar-Pavčnik, Dragica Wedam-Lukić, ur., Temeljne pravice (Ljubljana: Cankarjeva založba, 1997), 330–361, tu 330–359. Janez Kranjc, »Ustavna pritožba kot institut varstva človekovih pravic,« v: Marijan Pavčnik, Ada Polajnar-Pavčnik, Dragica Wedam-Lukić, ur., Temeljne pravice (Ljubljana: Cankarjeva založba, 1997), 362–405, tu 362–401. Ljubo Bavcon, »Kazenskopravno varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin,« v: Marijan Pavčnik, Ada Polajnar-Pavčnik, Dragica Wedam-Lukić, ur., Temeljne pravice (Ljubljana: Cankarjeva založba, 1997), 406–439, tu 406–437. Borut Bohte, »Mednarodno varstvo temeljnih pravic,« v: Marijan Pavčnik, Ada Polajnar-Pavčnik, Dragica Wedam-Lukić, ur., Temeljne pravice (Ljubljana: Cankarjeva založba, 1997), 440–488, tu 440–484.

Z vidika učinkovitosti varstva človekovih pravic je treba poudariti, da v skladu s sodobnim dinamičnim razumevanjem prava ustava ni le sklop materialnopravnih določb, to je tistih določb, ki opredeljujejo varstvo posameznih pravic in svoboščin, temveč je hkrati tudi mreža povezanih pravnih in političnih (organizacijskih, postopkovnih, nadzornih itd.) mehanizmov, ki v medsebojni prepletenosti zagotavljajo varstvo pravic. Ob tem, ko so človekove pravice in prepovedi njihovih kršitev kot takšne materialnopravno opredeljene v posameznih ustavnih členih, ustava zagotavlja varstvo teh pravic tudi in predvsem na naslednje načine:

Ustavno vzpostavljen sistem zavor in ravnovesij (predvsem med zakonodajno, izvršilno in sodno vejo državne oblasti) onemogoča monopolizacijo oziroma zlorabo politične moči, s čimer so posredno, vendar dobro varovane tudi človekove pravice in svoboščine. Ohranjanje in uspešno delovanje demokratičnih institucij je namreč temeljna predpostavka za zagotavljanje človekovih pravic. Ob tem so za preprečevanje oblastnih uzurpacij in zlorab, oziroma za demokratično izvrševanje državne oblasti izjemno pomembni svoboda informiranja ter svobodna civilna družba, ki z državljani soustvarjata kritično javno mnenje, ter aktivna in demokratična parlamentarna in širša politična opozicija, kot dodatna kritična instanca v sistemu zavor in ravnovesij. Z uveljavitvijo trajnosti sodniške funkcije (129. člen URS) se dejansko krepi neodvisnost sodstva (125. člen), kar praviloma pomeni tudi učinkovitejšo sodno zaščito posameznika pred morebitnimi nedopustnimi posegi drugih vej oblasti ali drugih subjektov v človekove pravice. V tem okviru prispeva k varstvu človekovih pravic tudi to, da ustava prepoveduje ustanavljanje izrednih, v mirnem času pa tudi vojaških sodišč (126/2 URS), kajti takšna sodišča lahko zaradi posebnosti svojega delovanja znižujejo procesne oziroma postopkovne in druge standarde varstva človekovih pravic. Na temelju 159. člena ustave je z zakonom ustanovljen varuh človekovih pravic (po zgledu švedskega ombudsmana), ki kot poseben organ opozarja na kršitve človekovih pravic. Ustava in zakon mu sicer ne podeljujeta močnejših formalnih pristojnosti, tako da ne more oblastno odločati o posameznih zadevah, vendar lahko z javnim delovanjem in drugimi dejanji iz okvira svojih pristojnosti močno pripomore k spoštovanju človekovih pravic v državi. Varuh, ki ga izvoli državni zbor na predlog predsednika republike, je pri svojem delu neodvisen in samostojen. Državni organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil mu morajo na njegovo zahtevo zagotoviti vse podatke in informacije iz njihove pristojnosti ne glede na stopnjo zaupnosti in mu omogočiti izvedbo preiskave. Varuh lahko naslavlja na državne organe različne predloge, mnenja, kritike ali priporočila, ki so jih ti organi dolžni obravnavati in nanje odgovoriti v roku, ki ga določi varuh. Postopek pri varuhu je zaupen, s čimer se varujejo posamezniki, ki so se nanj obrnili. O svojih ugotovitvah in ukrepih varuh obvešča državni zbor, kateremu tudi poroča o svojem delu z rednimi letnimi ali posebnimi poročili. Poseben vidika varstva človekovih pravic je tudi pristojnost ustavnega sodišča, da odloča o ustavnih pritožbah zaradi kršitev človekovih pravic (160/1, 6. alineja URS; gl. tudi 160/3, 161/2 in 162/3 URS). To pomeni, da ustavno sodišče obravnava tudi posamične akte, ki (domnevno) kršijo človekove pravice, če je poprej izčrpano drugo pravno varstvo. To je dodatno jamstvo za varstvo posameznikovih človekovih pravic, čeprav velja poudariti, da gre za izjemno možnost, saj mora biti tovrstno pravno varstvo v demokratični oziroma pravni državi praviloma zagotovljeno že v okviru večstopenjskega rednega sodstva. Posebno jamstvo za varstvo človekovih pravic pomeni nenazadnje tudi ustavna določba 8. člena ustave o neposredni uporabi ratificiranih in objavljenih mednarodnih pogodb, ki širi področje tovrstnega pravnega varstva, saj Slovenijo zavezuje tudi z vidika spoštovanja mednarodnega prava človekovih pravic. To je z vidika človekovih pravic še posebej pomembno zato, ker je Slovenija podpisnica vseh najpomembnejših mednarodnih konvencij o človekovih pravicah, med katerimi ima največji praktičen pomen leta 1994 ratificirana Evropska konvencija o človekovih pravicah z več dopolnilnimi protokoli. Določbe te konvencije se v Sloveniji uporabljajo neposredno, kar se kaže tudi v praksi slovenskega sodstva in ustavnega sodišča. Poleg tega konvencija posameznikom, ki so izčrpali možnosti pravnega varstva svojih temeljnih oziroma človekovih pravic v Sloveniji, omogoča, da se lahko pod določenimi pogoji pritožijo na Evropsko sodišče za človekove pravice, s sedežem v Strasbourgu.

Splošne značilnosti ustavne ureditve gospodarskih in socialnih razmerij

V času nastajanja ustave je bilo sprejeto stališče, da naj ustava ureja tudi nekatere temeljne vidike gospodarskih in socialnih razmerij, pri tem pa naj se ustavodajalec v čim večji meri izogne programskim normam ter preveč podrobnemu urejanju teh področij, da bi ustava ne postavila preveč togih okvirov za prihodnjo prakso. Tem zahtevam je ustavodajalec večinoma ugodil, ni pa se mogel povsem izogniti nekaterim programskim določbam, ki jih je vključil v ustavo zaradi njihovega širšega družbenega pomena ter zato, ker odražajo sodobne napredne civilizacijske standarde in visoko stopnjo družbenega soglasja v Sloveniji. O razlogih za oblikovanje posebnega ustavnega poglavja o gospodarskih in socialnih razmerjih ter o temeljnih značilnostih ustavnih pravic in drugih ustavnih institutov, ki jih ureja to poglavje gl. Lojze Ude, »Gospodarska in socialna razmerja,« v: Nova ustavna ureditev (Ljubljana: Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Društvo za ustavno pravo Slovenije, Časopisni zavod Uradni list Republike Slovenije, 1992, 104–113, tu 104–112. Lojze Ude, »Ekonomska in socialna razmerja,« v: Ustava Republike Slovenije z uvodnim komentarjem dr. Lojzeta Udeta, dr. Franca Grada in Mira Cerarja ml. in stvarnim kazalom (Ljubljana: Časopisni zavod Uradni list Republike Slovenije, 1992), 47–55. V poglavju o gospodarskih in socialnih razmerjih so takšne programske norme npr. določba o funkciji države, da ustvarja možnosti za zaposlovanje in delo (66. člen URS), določba o skrbi države za gospodarski, kulturni in socialni napredek prebivalstva na gorskih in hribovitih območjih (71. člen), določba o skrbi države za zdravo življenjsko okolje (72. člen), določba o skrbi države in lokalnih skupnosti za ohranjanje naravne in kulturne dediščine (73. člen) ter določba o nalogi države, da ustvarja možnosti, da si državljani lahko pridobijo primerno stanovanje (78. člen).

Nekatere določbe iz poglavja o gospodarskih in socialnih razmerjih bi bilo mogoče uvrstiti tudi v poglavje o človekovih pravicah in svoboščinah, druge pa v poglavje o državi in njenih funkcijah. Kljub temu pa predstavlja večina določb tega poglavja zaokroženo celoto, kar upravičuje takšno ustavno razvrstitev. To poglavje zagotavlja veliko takšnih pravic, katerih uresničevanje bistveno soopredeljuje zakon (npr. pravica do zdravega življenjskega okolja, pravica do soodločanja delavcev pri upravljanju, pravica do stavke ter pravice v Sloveniji zaposlenih tujcev in njihovih družin).

Ena od ključnih dilem pri oblikovanju ustave je bila, ali naj ustava ureja tudi takšne pravice, ki jih v določeni meri priznavajo tisti mednarodnopravni dokumenti, ki jih je naša država ratificirala, vendar pa jim v Sloveniji še nekaj časa ne bo mogoče v vseh primerih zagotoviti zares učinkovitega pravnega (sodnega) varstva. Kot takšne so bile v ustavni razpravi prepoznane npr. pravica do dela, pravica do zdravja in pravica do stanovanja. Ustavodajalec se je odločil, da teh pravic kot takšnih izrecno ne uvrsti v ustavo, vendar pa je po drugi strani s programskimi ustavnimi določbami državi naložil obveznost, da vzpostavi možnosti za uveljavljanje teh pravic oziroma dobrin, ki jih te pravice varujejo. Gl. Miro Cerar, »Slovenia: From Elite Consensus to Democratic Consolidation,« v: Jan Zielonka, ur., Democratic Consolidation in Eastern Europe, Vol. I – Institutional Egineering (Oxford: New York: Oxford University Press, 2001), 378–405, tu 400–402.

Tu velja spomniti, da iz 8. in 153. člena ustave izhaja, da morajo biti zakoni in drugi predpisi Republike Slovenije v skladu s splošno veljavnimi načeli mednarodnega prava in z ratificiranimi mednarodnimi pogodbami, pri čemer se ratificirane in objavljene mednarodne pogodbe uporabljajo neposredno. V tem obsegu velja torej prvenstvo (primat) mednarodnega prava pred notranjim (slovenskim) pravom, kar pomeni, da zakonodajalca obvezuje tudi vsebina vseh ratificiranih mednarodnih paktov in konvencij s področja človekovih pravic, če seveda ne nasprotuje ustavi. Pri tem pa so tudi v mednarodnih paktih in konvencijah socialne pravice pogosto opredeljene v bolj ali manj programski obliki, zaradi česar je njihovo uresničevanje praviloma odvisno od ekonomskih, političnih in drugih okoliščin ter možnosti v posameznih državah.

Delo in z njim povezane pravice Glede ustavnih določb III. poglavja ustave, ki se nanašajo na delo ter z njim povezana pravna razmerja in institucije gl. tudi Igor Kaučič in Saša Zagorc, »Človekove pravice in svoboščine,« v: Franc Grad, Igor Kaučič in Saša Zagorc, Ustavno pravo. Tretja, spremenjena in dopolnjena izdaja (Ljubljana: Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, 2020), 733–851. Janko Rupnik, Rafael Cijan in Božo Grafenauer, Ustavno pravo Republike Slovenije, posebni del. II. knjiga (Maribor: Univerza v Mariboru, Pravna fakulteta, 1994), 105–107. Lovro Šturm, ur., Komentar Ustave Republike Slovenije (Kranj: Fakulteta za državne in evropske študije, 2010), 634–635, 743–760. Lovro Šturm, ur., Komentar Ustave Republike Slovenije. Dopolnitev – A (Kranj: Fakulteta za državne in evropske študije, 2011), 958–962, 1068–1080. Matej Avbelj, ur., Komentar Ustave Republike Slovenije. Del 1: Človekove pravice in temeljne svoboščine (Nova Gorica: Nova univerza, Evropska pravna fakulteta 2019), 544–548, 600–614.

V 66. členu ustave je opredeljeno varstvo dela . Določeno je, da država ustvarja možnosti za zaposlovanje in delo, kar je predvsem napotilo državnemu zboru in vladi, da v tej smeri usmerjata ekonomsko in socialno politiko v državi. Poleg tega je v navedenem členu določeno tudi, da mora država zagotavljati zakonsko varstvo zaposlovanja in dela.

V 75. členu ustave je določeno, da delavci sodelujejo pri upravljanju v gospodarskih organizacijah in zavodih na način in pod pogoji, ki jih določa zakon. Tako npr. zakon o sodelovanju delavcev pri upravljanju določa načine in pogoje sodelovanja delavcev pri upravljanju gospodarskih družb (če ni s posebnim zakonom določeno drugače), bank, zavarovalnic in zavodov, pa tudi podjetij, ki opravljajo gospodarske javne službe. Sodelovanje delavcev pri upravljanju se v teh primerih uresničuje s pravico do pobude oziroma odgovora na pobudo, s pravico do obveščenosti, s pravico dajanja mnenj in predlogov (vključno s pravico do odgovora nanje), z možnostjo ali obveznostjo skupnih posvetovanj z delodajalcem, s pravico soodločanja, s pravico zadržanja odločitve delodajalca ter z drugimi načini sodelovanja, ki se določijo z dogovorom med delodajalcem in svetom delavcev. Te pravice uresničujejo delavci posamezno ali pa kolektivno (npr. preko sveta ali zbora delavcev).

Ustava izrecno opredeljuje tudi sindikalno svobodo . Gre za obliko svobodnega združevanja, ki ga sicer omogoča že 42. člen ustave (splošna opredelitev temeljne pravice do svobodnega združevanja), vendar pa je ustavodajalec s posebno določbo o sindikalnem združevanju še posebej poudaril to možnost uresničevanja delavskih pravic. V 76. členu ustave je tako določeno, da je ustanavljanje in delovanje sindikatov ter včlanjevanje vanje svobodno. S tem je delojemalcem posebej zagotovljena tako aktivna sindikalna svoboda (pravica delavca oziroma zaposlenega, da se po svoji izbiri včlani v sindikat) kot tudi negativna sindikalna svoboda (četudi posameznik izpolnjuje pogoje za včlanjenje v sindikat, ga v to nihče ne sme (pri)siliti).

V prvem odstavku 77. člena ustave je določeno, da imajo delavci pravico do stavke . To je ena izmed temeljnih delavskih oziroma sindikalnih pravic, ki predstavlja posebno obliko varstva interesov delavcev. Stavke praviloma potekajo pod vodstvom sindikatov, njihovi organizacija in izvedba pa morata biti napovedani vnaprej. Tudi sicer mora potekati stavka v ustavnih in zakonskih okvirih, kar predvsem pomeni, da se z njo ne smejo nedopustno omejevati ali kršiti pravice drugih. Ustava v tem pogledu še posebej določa, da se lahko, če to zahteva javna korist (npr. če bi se s stavko lahko ogrožalo zdravje, življenje ali varnost ljudi), pravica do stavke upoštevajoč vrsto in naravo dejavnosti z zakonom omeji (77/2 URS) – kar je npr. še posebej značilno za stavke policistov, carinikov ali zdravnikov.

Določbe o lastnini Glede ustavnih določb III. poglavja ustave, ki se nanašajo na lastnino oziroma z njo povezana pravna razmerja gl. tudi Kaučič in Zagorc, Ustavno pravo, 857–861. Rupnik, Cijan in Grafenuer, Ustavno pravo Republike Slovenije, 107–110. Šturm, ur., Komentar Ustave Republike Slovenije, 636–693. Šturm, ur., Komentar Ustave Republike Slovenije. Dopolnitev, 963–1020. Avbelj, ur., Komentar Ustave Republike Slovenije, 549–568.

Ustava v okviru II. poglavja, ki ureja človekove pravice in temeljne svoboščine, posebej zagotavlja pravico do zasebne lastnine (33 URS). Dopolnitev te ureditve vsebuje poglavje o gospodarskih in socialnih razmerjih, ki v več določbah podrobneje opredeljuje pridobivanje in uživanje lastnine. Gre za sodobni pravni pristop, ki v lastninski pravici oziroma lastnini ne vidi zgolj liberalne kategorije, ki bi lastniku dajala neomejene možnosti uporabe in razpolaganja z dobrinami v njegovi lasti, pač pa lastninsko pravico omejuje v različnih pogledih, ki zagotavljajo tudi njeno družbenokoristno udejanjanje.

V 67. členu ustave je zapisano, da zakon določa način pridobivanja in uživanja lastnine, tako da je zagotovljena njena gospodarska, socialna in ekološka funkcija. Navedene funkcije je težko na splošno določno opredeliti, kajti upoštevati je treba vso raznolikost lastninskih oblik in družbene okoliščine, ki determinirajo te funkcije. Z gospodarsko funkcijo je predvsem mišljeno, da mora lastnina za zagotavljanje splošne in javne koristi omogočati uspešno podjetništvo in gospodarjenje, ustvarjanje dohodka in dobička, čim večjo zaposlenost prebivalstva itd. Za socialno funkcijo lastnine velja, da jo je treba na eni strani razumeti kot njeno občo družbeno komponento, na drugi strani pa jo je treba povezati tudi s pojmom socialne države. V prvem pogledu se lastnine ne sme uporabljati ali zlorabljati na škodo drugih in na račun kohezivnosti družbe, v ožjem socialnem pogledu pa mora lastnina prispevati k zagotavljanju ustreznega življenjskega standarda državljanov ter k zadovoljevanju njihovih potreb na področju zdravstva, sociale, šolstva, kulture itd. V okvir ekološke funkcije lastnine sodijo nekatere izrecne ustavne opredelitve (npr. skrb za zdravo življenjsko okolje – 72 URS, varovanje naravne dediščine – 73 URS), poleg tega pa opredeljujejo omejitve lastnine s ciljem varovanja narave oziroma okolja tudi zakoni, ki določajo nekatere posebne pogoje uporabe nepremičnin (npr. gozdnih zemljišč) in premičnin (npr. motoriziranih prevoznih sredstev), posebne ukrepe za varovanje posebej ogroženih dobrin (npr. nekaterih območij, živalskih in rastlinskih vrst) ter pogoje in način opravljanja gospodarskih dejavnosti, ki naj bi v čim manjši meri onesnaževale okolje.

V 68. členu ustave je urejena lastninska pravica tujcev na nepremičninah. V tem členu je bilo prvotno, tj. ob sprejemu ustave, določeno, da lahko tujci pridobivajo lastninsko pravico na nepremičninah pod pogoji, ki jih določa zakon. Isti člen je tujcem na zemljiščih prepovedal pridobivanje lastninske pravice, razen z dedovanjem ob pogoju vzajemnosti (vzajemnost pomeni, da naša država priznava tujcu pravico do dedovanja zemljišča, če enako pravico priznava našemu državljanu tudi država, iz katere je ta tujec). Takšna prvotna ustavna ureditev glede pridobivanja lastnine na nepremičninah v Sloveniji je bila za tujce restriktivna, oziroma kar zadeva zemljišča skoraj povsem izključujoča. Ustavodajalca je pri pisanju teh določb vodila skrb pred možnostjo prevlade ozkogledih in lukrativnih individualnih ali partikularnih interesov, kar bi vodilo v situacijo, ko bi lahko tuje fizične in pravne osebe, ki razpolagajo z velikimi količinami kapitala, v relativno velikem obsegu pokupile slovenska zemljišča in druge nepremičnine.

V prvi polovici leta 1997 je Slovenija ratificirala t. i. pridružitveni sporazum z Evropsko unijo, na podlagi katerega je naša država vstopila v krog držav, ki so kandidirale za članstvo v Evropski uniji. Dotedanja oziroma prvotna določba 68. člena ustave se je v luči tega sporazuma izkazala za neustrezno oziroma pretirano omejevalno glede ureditve pridobivanja lastninske pravice na zemljiščih s strani tujcev, zaradi česar se je državni zbor odločil drugače urediti to ustavno materijo. Tako je še pred ratifikacijo navedenega pridružitvenega sporazuma sprejel Ustavni zakon o spremembi 68. člena ustave Republike Slovenije (Ur. l. RS, št. 42/97), s katerim je bilo celotno besedilo 68. člena nadomeščeno z novim besedilom, ki je določilo, da lahko tujci pridobijo lastninsko pravico na nepremičninah pod pogoji, ki jih določa zakon, ali če tako določa mednarodna pogodba, ki jo ratificira državni zbor, ob pogoju vzajemnosti. Kot obvezni pogoj za sprejetje tega zakona in mednarodne pogodbe je bila ustavno določena dvotretjinska večina glasov vseh poslancev državnega zbora. S takšno rešitvijo je državni zbor na ustavni ravni načelno in s tem tudi za tujce liberaliziral promet z nepremičninami, pri čemer pa je podrobnejše rešitve prenesel na bodočo zakonsko oziroma morebitno konvencijsko ureditev.

Dne 7. marca 2003 je bila z Ustavnim zakon o spremembah I. poglavja ter 47. in 68. člena Ustave Republike Slovenije določba 68. člena ustave ponovno spremenjena, in sicer v smeri nadaljnje liberalizacije slovenskega trga nepremičnin. Ta še vedno veljavna določba 68. člena odpravlja dva dotedanja pogoja, ki sta veljala za pridobivanje lastninske pravice na nepremičninah s strani tujcev, tj. pogoj vzajemnosti in pogoj dvotretjinske večine pri sprejemanju zakona in ratifikaciji mednarodne pogodbe, s katerima so določajo pogoji za navedeno pridobivanje lastninske pravice. V 68. členu ustave je sedaj določeno, da lahko tujci pridobijo lastninsko pravico na nepremičninah pod pogoji, ki jih določa zakon ali mednarodna pogodba, ki jo ratificira državni zbor. Takšna ustavna rešitev sledi slovenski zavezanosti načelom prostega pretoka dobrin in prostega gibanja oseb v svetovnem merilu ter še posebej v okviru EU, na katero je Slovenija prenesla v izvrševanje del svojih suverenih pravic in znotraj katere so uveljavljene t. i. štiri svoboščine: prosti pretok blaga, oseb, storitev in kapitala. Pri odločitvi za takšno spremembo ustave je bila odločilna predhodna politična obljuba s strani Slovenije, da se bo v tem pogledu še pred dokončno vključitvijo v EU dodatno uskladila s standardi članic EU, pri čemer je pri preučevanju ureditve pridobivanja lastninske pravice s strani tujcev ustavodajalec prvenstveno upošteval tudi primerjalni pogled, ki je pokazal, da v okviru EU na tem področju razen redkih in omejenih izjem ni uveljavljeno načelo vzajemnosti. K temu je treba dodati, da je (bila) takšna nova oziroma sedanja določba 68. člena ustave še vedno nujna predvsem zaradi obravnave tistih tujcev, ki niso državljani držav članic EU in katerim je zaradi določenih razlogov treba pogojevati oziroma omejiti pravico do pridobivanja lastninske pravice na nepremičninah v Sloveniji.

V 69. členu ustave je določeno, da se lahko lastninska pravica na nepremičnini v javno korist odvzame ali omeji proti nadomestilu v naravi ali proti odškodnini pod pogoji, ki jih določa zakon. Ta določba torej ureja razlastitev , ki pride v poštev takrat, kadar javna korist prevlada nad koristjo lastnika (npr. zaradi gradnje državne ceste se proti odškodnini razlasti lastnik zemljišča, čez katerega bo tekla cesta).

V 70. členu ustave je določeno, da se na javnem dobru lahko pridobi posebna pravica uporabe pod pogoji, ki jih določa zakon. Kot javno dobro je mogoče opredeliti takšne stvari, ki so namenjene rabi vseh in ne morejo biti v pravnem prometu (t. i. stvari oziroma dobrine v splošni rabi – javne ceste, ulice, parki, reke, jezera, zračni prostor, morska obala, obalno morje in podobno), vendar pa je mogoče v ta pojem uvrstiti tudi stvari, ki so lahko v pravnem prometu, vendar le z določenimi omejitvami (npr. zemljišča, zgradbe ter premičnine in nepremičnine, ki so opredeljene kot kulturni spomeniki).

V 70. členu je zapisano tudi, da zakon določa pogoje, pod katerimi se smejo izkoriščati naravna bogastva (70/2 URS), med katera sodijo npr. rudna bogastva, živalski in rastlinski svet, v ekonomskem smislu pa tudi zemljišča, gozdovi, vode itd. Zakon lahko določi, da smejo naravna bogastva izkoriščati tudi tuje osebe, pri čemer zakon v takšnem primeru določi tudi pogoje za izkoriščanje (70/3 URS).

Dne 30. novembra 2016 je bil sprejet Ustavni zakon o dopolnitvi III. poglavja Ustave Republike Slovenije – UZ70a (Ur. l. RS, št. 75/16), s katerim je bil v ustavo zapisan nov 70.a člen, ki ureja pravico do pitne vode in pravno naravo vodnih virov. Gre za ustavno spremembo, ki se ustrezno in pravočasno odziva na družbene, okoljske in podnebne razmere v Sloveniji in v svetu, kjer po eni strani voda postaja vedno pomembnejša strateška dobrina, po drugi strani pa je lahko zaradi navedenih razmer in drugih razlogov preskrba prebivalcev s pitno vodo v prihajajočih časih tudi ogrožena. V 70.a členu je zato določeno, da ima vsakdo pravico do pitne vode ter da so vodni viri javno dobro v upravljanju države (70.a/1,2 URS). Vodni viri služijo prednostno in trajnostno oskrbi prebivalstva s pitno vodo in z vodo za oskrbo gospodinjstev in v tem delu niso tržno blago (70.a/3 URS). Oskrbo prebivalstva s pitno vodo in z vodo za oskrbo gospodinjstev zagotavlja država preko samoupravnih lokalnih skupnosti neposredno in neprofitno (70.a/4 URS).

Določbe o varstvu zemljišč, naravne in kulturne dediščine in o zdravem življenjskem okolju Glede ustavnih določb, ki se nanašajo na te vrednote in z njimi povezana pravna razmerja gl. tudi Kaučič in Zagorc, Ustavno pravo, 861–863. Rupnik, Cijan in Grafenuer, Ustavno pravo Republike Slovenije, 110–112. Šturm, ur., Komentar Ustave Republike Slovenije, 694–711. Šturm, Komentar Ustave Republike Slovenije. Dopolnitev, 1021–1036. Avbelj, ur., Komentar Ustave Republike Slovenije, 568–585.

V 71. členu ustave je opredeljeno varstvo zemljišč. Ustava pravi, da zakon določa zaradi smotrnega izkoriščanja posebne pogoje za uporabo zemljišč, poleg tega pa določa tudi posebno varstvo kmetijskih zemljišč (70/1,2 URS). To so sicer pomembne določbe, ki pa same po sebi pomenijo le ustavno obvezo zakonodajalca, da podrobneje uredi to materijo. Ob tem je v navedenem členu še dodatno določeno, da država skrbi za gospodarski, kulturni in socialni napredek prebivalstva na gorskih in hribovitih območjih (70/3 URS). Ta načelna oziroma programska norma je podlaga za uresničevanje skrbstvene funkcije države, ki jo je mogoče udejanjati z davčnimi olajšavami, subvencijami in drugimi oblikami denarne pomoči prebivalcem na gorskih in hribovitih območjih, z zagotavljanjem posebnih sredstev lokalnim skupnostim na teh območjih, z določanjem ugodnejših pogojev za razvijanje posameznih dejavnosti itd.

V prvem odstavku 72. člena ustave je določeno, da ima vsakdo v skladu z zakonom pravico do zdravega življenjskega okolja. Država mora skrbeti za zdravo življenjsko okolje. V ta namen mora zakon določiti pogoje in načine za opravljanje gospodarskih in drugih dejavnosti. Zakon tudi določa, pod katerimi pogoji in v kakšnem obsegu je povzročitelj škode v življenjskem okolju dolžan poravnati škodo (72/2,3 URS). Ta sklop določb o varstvu zdravega življenjskega okolja predstavlja v pravni obliki izražen odziv na dandanašnje vse bolj pereče probleme onesnaževanja okolja, pri čemer se težišče urejanja te materije prenaša na zakon in na ustrezno skrb države.

Za slovenski narod, ki je številčno relativno majhen in biva v ozemeljsko majhni državi, je še posebej pomembno, da varuje in razvija svojo naravno in kulturno dediščino. 73. člen ustave v tem pogledu določa, da je vsakdo dolžan v skladu z zakonom varovati naravne znamenitosti in redkosti ter kulturne spomenike. Država in lokalne skupnosti pa so dolžne skrbeti za ohranjanje naravne in kulturne dediščine.

Druge določbe iz poglavja o gospodarskih in socialnih razmerjih O ustavnih določbah, ki urejajo svobodno gospodarsko pobudo, ustvarjanje možnosti za pridobitev primernih stanovanj in varstvo živali pred mučenjem gl. tudi Kaučič in Zagorc, Ustavno pravo, 862, 855–857, 861. Rupnik, Cijan in Grafenuer, Ustavno pravo Republike Slovenije, 107, 112–113. Šturm, ur., Komentar Ustave Republike Slovenije, 699, 704, 711–743, 761–767. Šturm, Komentar Ustave Republike Slovenije. Dopolnitev, 1026, 1029–1031, 1037–1068, 1080-1085. Avbelj, ur., Komentar Ustave Republike Slovenije, 574, 576, 579–581.

Poglavje o gospodarskih in socialnih razmerjih vsebuje tudi nekaj določb, ki jih ni mogoče uvrstiti v zgornje sklope, zaradi česar jih velja strnjeno predstaviti posebej.

V 74. členu ustava določa, da je gospodarska pobuda svobodna. Zakon določa pogoje za ustanavljanje gospodarskih organizacij. Gospodarska dejavnost se ne sme izvajati v nasprotju z javno koristjo. Poleg tega so izrecno prepovedana tudi dejanja nelojalne konkurence in dejanja, ki v nasprotju z zakonom omejujejo konkurenco (npr. nedovoljeni monopoli).

V 78. členu ustave je določeno, da država ustvarja možnosti, da si državljani lahko pridobijo primerno stanovanje. V tem primeru, tako kot v nekaterih drugih, je ustavodajalec v ustavni razpravi ocenil, da bi bila ustavna zagotovitev pravice do stanovanja nerealna oziroma pravno neučinkovita, zaradi česar je na tem področju opredelil le obveznost države, da v prihodnje z ustrezno zakonodajo in z drugimi ukrepi zagotovi državljanom čim ugodnejše možnosti za pridobitev primernih stanovanj.

V četrtem odstavku 72. člena ustave je določeno, da varstvo živali pred mučenjem ureja zakon. Ta določba sicer po vsebini ne sodi povsem na to mesto (navedeni člen obravnava zdravo življenjsko okolje) oziroma v ustavno poglavje o gospodarskih in socialnih razmerjih, vendar pa bi jo bilo težko uvrstiti tudi v katerikoli drug sklop ustavnih določb, zato jo je ustavodajalec umestil v člen, ki se mu po vsebini še najbolj približuje. Gre za pomembno ustavno normo, ki napotuje na zakonsko urejanje, v okviru katerega je seveda nadvse primerno živalim kot čutečim bitjem nameniti tudi druge oblike pravnega varstva in zagotavljanja ustreznih življenjskih pogojev.

Državna ureditev

Ustavno poglavje o državni ureditvi (IV. poglavje)O ustavnih in širših pravnih vidikih slovenske državne ureditve gl. podrobneje Franc Grad, Igor Kaučič, Ciril Ribičič in Ivan Kristan, Državna ureditev Slovenije. Druga spremenjena in dopolnjena izdaja (Ljubljana: Uradni list Republike Slovenije, 1996). Janko Rupnik, Rafael Cijan in Božo Grafenauer, Ustavno pravo Republike Slovenije, posebni del. II. knjiga (Maribor: Univerza v Mariboru, Pravna fakulteta, 1994), 117–308. Franc Grad, Igor Kaučič, Miha Pogačnik in Bojan Tičar, The Constitutional System of the Republic of Slovenia, Structural Survey (Ljubljana: SECLI zavod, 2002), 61–215. Lovro Šturm, ur., Komentar Ustave Republike Slovenije (Kranj: Fakulteta za državne in evropske študije, 2010), 770–1156. Lovro Šturm, ur., Komentar Ustave Republike Slovenije. Dopolnitev – A (Kranj: Fakulteta za državne in evropske študije, 2011), 1091–1536. Matej Avbelj, ur., Komentar Ustave Republike Slovenije. Del 2: Državna ureditev (Nova Gorica: Nova univerza, Evropska pravna fakulteta 2019). Franc Grad, Igor Kaučič in Saša Zagorc, Ustavno pravo. Tretja spremenjena in dopolnjena izdaja (Ljubljana: Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, 2020), 157–731. Glede ustavnih, drugih pravnih ter političnih vidikih ustroja in delovanja slovenske državne ureditve gl. Miroslav Polzer, Neven Brandt in Mirjam Polzer-Srienz, Das Politische System der Republik Slowenien in der Zeit vor dem EU Beitritt (Klagenfurt, Ljubljana, Wien: Hermagoras/Mohorjeva, 2010). je relativno obsežno in notranje zelo razčlenjeno. Ustava največji del tega poglavja namenja državnemu zboru, državnemu svetu, predsedniku republike, vladi, sodstvu in ustavnemu sodišču. To poglavje vsebuje med drugim tudi nekaj načelnih določb o upravi, obrambi države, državnemu tožilstvu ter odvetništvu in notariatu. Če se ob vsem tem omejimo le na nekatere temeljne značilnosti in razmerja med glavnimi nosilci državne oblasti, vidimo, da je tu najpomembnejši odnos med zakonodajno, izvršilno (izvršilnoupravno) in sodno vejo oblasti, poleg tega pa ima poseben sistemski pomen tudi vloga ustavnega sodišča. V nadaljevanju se predstavitev strnjeno osredotoča predvsem na nekatere ključne vidike razmerij med najvišjimi državnimi organi.

Nosilec ustavodajne in zakonodajne oblasti je državni zbor, ki je predstavniško telo slovenskih državljanov. Sestavlja ga 90 poslancev, ki so izvoljeni v skladu s proporcionalnim volilnim sistemom, praviloma na listah političnih strank. Ker je za vstop v državni zbor predviden 4 % volilni prag (člen 80/5 URS), posamezni neodvisni kandidati za poslance praktično nimajo nobene možnosti, da bi bili izvoljeni v državni zbor, kajti na državni ravni zgolj posamezni kandidat dejansko ne more zbrati toliko glasov.

Državni zbor se voli praviloma za štiri leta (člen 81 URS). Poslanci imajo reprezentativen in svoboden mandat, kar pomeni, da so po ustavi (tj. v ustavnopravnem pogledu) predstavniki vsega ljudstva in niso vezani na kakršnakoli navodila (seveda pa so vezani na ustavo, zakone in druge pravne akte). Poslanci imajo torej načelno svobodo pri presojanju, koliko bodo sledili stališčem političnih strank ali stališčem interesnih skupin in drugih družbenih akterjev. Vendar pa se v praksi državnega zbora, podobno kot to velja za parlamente v drugih demokratičnih državah, poslanci v pretežni meri podrejajo stališčem svojih strank oziroma njihovih vrhov, pri čemer je to po eni strani logična posledica njihove privrženosti programskim ciljem in politikam njihovih strank, po drugi strani pa je takšno podrejanje delno tudi odraz t. i. partitokracije, ki je značilna za vse države, v katerih sta uveljavljena politični pluralizem in predstavniški sistem. Tu velja še dodati, da poslanci uživajo poslansko imuniteto, ki se nanaša na izvzem od njihove kazenske odgovornosti, ne pa tudi na izvzem od odgovornosti za civilnopravne in druge kršitve zakonov (gl. člen 83 URS).

Ustavodajalec v ustavi ni v celoti (taksativno) določil pristojnosti državnega zbora, saj je v času sprejemanja ustave menil, da se bosta celoten obseg in vsebina teh pristojnosti postopno dograjevala na podlagi parlamentarne prakse, seveda v skladu z ustavo. Toda najpomembnejše pristojnosti državnega zbora določa že ustava, ki pa teh pristojnosti ne navaja pregledno na enem mestu, marveč v različnih določbah v povezavi z različnimi ustavnimi institucijami. Med najpomembnejšimi pristojnostmi državnega zbora, ki jih določa že ustava, so predvsem naslednje:

spreminjanje ustave (168. in 169. člen URS), sprejemanje zakonov (86., 87. in 89 člen), ratificiranje mednarodnih pogodb (86. in 153. člen), razpis zakonodajnega in ustavodajnega referenduma (90. in 170. člen), razglasitev izrednega ali vojnega stanja in odločanje o uporabi obrambnih sil (92. člen), volitve predsednika vlade (111. člen), imenovanje ministrov (112. člen), odločanje o nezaupnici vladi (116. člen), odločanje o zaupnici vladi (117. člen), odločanje o interpelaciji o delu vlade ali posameznega ministra (118. člen), vložitev obtožbe (t. i. impeachment) zoper predsednika države, predsednika vlade ali ministre pred ustavnim sodiščem (109. in 119. člen), uvedba parlamentarne preiskave o zadevah javnega pomena (93. člen), pristojnost zahtevati mnenje od predsednika republike o posameznem vprašanju (107. člen), pristojnost zahtevati mnenje od državnega sveta o posamezni zadevi (97. člen), volitve sodnikov (130. člen), volitve petih članov sodnega sveta (131. člen), imenovanje članov računskega sodišča (151. člen), volitve ustavnih sodnikov (163. člen), odločanje o imuniteti poslancev, sodnikov in sodnikov ustavnega sodišča (83., 134. in 167. člen), imenovanje guvernerja centralne banke Slovenije (152. člen).

K navedenemu je treba dodati, da sodi v pristojnost državnega zbora tudi sprejemanje državnega proračuna. Čeprav to v ustavi ni izrecno določeno, ta pristojnost logično in samoumevno izhaja iz konteksta ustavnih določb o proračunu (148. člen) ter iz ustavno opredeljenega položaja državnega zbora v sistemu delitve oblasti (pristojnost državnega zbora za sprejemanje državnega proračuna je izrecno določena v poslovniku državnega zbora).

Nekatere dodatne pristojnosti državnega zbora so urejene še v različnih zakonih in v poslovniku državnega zbora (pristojnosti za postavljanje poslanskih vprašanj vladi, za sprejemanje nacionalnih programov, deklaracij in resolucij, za volitve in imenovanja nekaterih nosilcev javnih funkcij itd.).

Državni zbor sklepa, če je na njegovi seji navzoča večina poslancev. Zakone in druge odločitve sprejema državni zbor z večino opredeljenih glasov navzočih poslancev, kadar ni z ustavo ali z zakonom določena drugačna večina (86. člen URS). Ustava predvideva posebno kvalificirano večino za sprejem petih pomembnejših aktov. Z dvotretjinsko večino glasov vseh poslancev (kar je tudi zahtevana kvalificirana večina za spremembo ustave) se sprejemata zakona, ki urejata volitve v državni zbor in v državni svet (80. in 98. člen URS), medtem ko se zakon o referendumu, poslovnik državnega zbora in zakon, ki ureja obrambo države sprejemajo z dvotretjinsko večino glasov navzočih poslancev (90., 94. in 124. člen URS). Po oceni ustavodajalca gre prav v teh primerih za izjemno pomembne pravne akte, katerih sprejem terja višjo stopnjo parlamentarnega konsenza. Z absolutno večino (večina glasov vseh poslancev) pa mora npr. državni zbor sprejeti zakon, o katerem ponovno odloča po vloženem vetu s strani državnega sveta (člen 91/2 URS).

Po ustavi sta za oblikovanje večine pomembnejših političnih odločitev pristojna državni zbor in vlada. Predsednik republike, ki je za dobo petih let voljen na neposrednih volitvah (ista oseba je lahko izvoljena največ dvakrat zaporedoma – 103. člen URS), ima poleg položaja vrhovnega poveljnika obrambnih sil z ustavo določene predvsem reprezentativne in protokolarne pristojnosti (gl. 107. člen URS), ki jih zakonodaja širi tudi z nekaterimi iniciativnimi oziroma predlagalnimi pristojnostmi (npr. predlaganje kandidatov za ustavne sodnike, za varuha človekovih pravic ali za guvernerja centralne banke). Predsednik države torej v formalnem pogledu nima takšnih pristojnosti, s katerimi bi lahko neposredno in odločilno vplival na oblikovanje politike in zakonodaje, zato je od konkretne osebe predsednika republike odvisno, v kolikšni meri uspe s svojo dejansko moralno in politično avtoriteto ter preko neformalnih poti vplivati na politične odločitve zakonodajne in izvršilne oblasti.

Nekatere pristojnosti predsednika republike sicer dajejo vtis, da predsednik lahko tudi formalno močneje posega v nekatera politična dogajanja, kar pa drži le deloma oziroma v manjši meri. Tako npr. predsednik republike državnemu zboru po parlamentarnih volitvah ali po padcu vlade predlaga v izvolitev novega kandidata za predsednika vlade (mandatarja za sestavo vlade). Vendar pa državni zbor na njegov predlog ni absolutno vezan, kajti poslanci lahko sami predlagajo in izvolijo tudi druge kandidate (gl. 111. člen URS). Podobno je s predsednikovo izključno pristojnostjo za razpust državnega zbora. Čeprav je takšna njegova pristojnost navidez močna, pa jo lahko izvaja le v dveh situacijah, katerih nastanek je v celoti odvisen od odločitev državnega zbora in vlade. Za prvo situacijo gre, ko po parlamentarnih volitvah državni zbor ne uspe izvoliti mandatarja za sestavo vlade (111. člen URS), za drugi primer pa gre, ko vlada v državnem zboru ne dobi zaupnice, državni zbor pa ne uspe izvoliti novega mandatarja (117. člen URS). V teh primerih predsednik republike ne more samostojno presojati, ali je primerno razpustiti državni zbor, pač pa mora predsednik državni zbor (avtomatično) razpustiti, če pride do ene od obeh navedenih situacij.

Vlada je temeljni nosilec izvršilne veje oblasti in upravne dejavnosti, pri čemer sestavo in delovanje vlade ter število, pristojnosti in organizacijo ministrstev ureja zakon. Predsednik vlade skrbi za enotnost politične in upravne usmeritve vlade ter usklajuje delo ministrov. Ustava vzpostavlja kolektivno odgovornost ministrov za delo vlade ter individualno odgovornost ministra za delo svojega resorja (tj. ministrstva ter upravnih organov in organizacij v njegovi sestavi) (114. člen URS). Ustava je glede uveljavljanja politične odgovornosti vlade po nemškem vzoru vzpostavila sistem t. i. konstruktivne nezaupnice. To pomeni, da lahko državni zbor vladi izglasuje nezaupnico le tako, da hkrati z večino glasov vseh poslancev izvoli novega predsednika vlade (116. člen URS). Ustavodajalec je sprejel ureditev konstruktivne nezaupnice zato, da bi se izognil daljšim vladnim krizam v smislu situacij, ko je vlada razrešena in ne more v celoti opravljati svojih funkcij, državni zbor pa ne uspe kmalu izvoliti nove vlade. K takšni rešitvi je ustavodajalca vodilo prepričanje, da je stabilnost vlade pomembna vrednota, saj lahko močno prispeva k zagotovitvi kontinuiranega delovanja družbenih (pod)sistemov.

Povsem specifičen državni organ je državni svet, ki je zastopstvo nosilcev socialnih, gospodarskih, poklicnih in lokalnih interesov (96. člen URS). Državni svet, ki ga je ustavodajalec oblikoval v veliki meri po zgledu na (nekdanji) Bavarski senat, ima 40 članov. Le-te volijo v skladu z zakonom lokalne skupnosti (skupine občin) in različne interesne organizacije (gospodarske zbornice, reprezentativni sindikati, poklicne organizacije kmetov, obrtnikov in drugih samostojnih poklicev, univerze, poklicne organizacije raziskovalcev, kulturnih in športnih delavcev itd.). Državni svet torej ni voljen na splošnih in neposrednih volitvah, prav tako pa se od državnega zbora bistveno razlikuje po tem, da ni sestavljen po strankarskem principu (čeprav so v praksi vplivi političnih strank prisotni tudi v delovanju državnega sveta).

Državni svet ima zakonodajno funkcijo, saj lahko državnemu zboru predlaga sprejem zakonov, lahko mu daje mnenja v vseh fazah sprejemanja zakonov, pred razglasitvijo zakona pa lahko zahteva, da državni zbor o zakonu še enkrat odloča (odložilni veto) (97. člen URS). Vendar pa državni svet ni zakonodajalec, kajti ta funkcija pripada izključno državnemu zboru. Kljub temu, da lahko državni svet, poleg že omenjenih zadev, od državnega zbora zahteva tudi uvedbo parlamentarne preiskave o zadevah javnega pomena ter sprejema mnenja o vseh zadevah iz pristojnosti državnega zbora, državni svet o nobeni od teh zadev z državnim zborom neposredno ne soodloča.

Takšna relativno šibka vloga državnega sveta slabi njegov položaj drugega doma slovenskega parlamenta. Šibkost vloge državnega sveta je predvsem v tem, da nima nikakršne iniciativne ali nadzorne vloge nad vlado in upravo ter da ni neposredno vključen v odločanje v ustavodajnih, volilnih in drugih postopkih iz pristojnosti državnega zbora, seveda z delno izjemo zakonodajnega postopka, kjer ima državni svet iniciativno in korektivno funkcijo. Kljub tako omejeni vlogi ter specifični sestavi državnega sveta, je doslej v teoriji in praksi prevladalo mnenje, da je državni svet treba šteti za drugi dom parlamenta, seveda z zelo omejeno funkcijo (t. i. nepopolna dvodomnost).

Državni svet je bil z ustavo ustanovljen kot kompromisna rešitev med zagovorniki enodomnosti in dvodomnosti slovenskega parlamenta. K njegovi ustavni določitvi je pripomogla zamisel o koristnosti vključevanja predstavnikov različnih družbenih interesov v sfero zakonodajnega odločanja, kar je bil v določeni meri tudi odraz slovenske socialistične in samoupravne ustavne tradicije iz prejšnjega sistema. Že v 50-ih letih prejšnjega stoletja je namreč imela slovenska (republiška) skupščina dvodomno sestavo, ki sta jo tvorila republiški zbor in zbor proizvajalcev (slednji je bil voljen posredno, v različnih gospodarskih panogah). Po ustavi iz leta 1963 je imela slovenska skupščina najprej celo pet zborov, po sprejetju ustavnih amandmajev leta 1969 pa le še štiri (republiški, gospodarski, prosvetno-kulturni in socialno-zdravstveni zbor). Po ustavi iz leta 1974 in vse do sprejema nove ustave leta 1991 so slovensko skupščino sestavljali trije zbori: družbeno-politični zbor, zbor občin in zbor združenega dela. V slednjega so bili poleg manjšega števila predstavnikov državnih organov in enega predstavnika vojske vključeni delegati iz interesnih področij gospodarstva, prosvete in kulture, sociale in zdravstva ter kmetijstva in obrti.

Specifična sestava državnega sveta naj bi po prvotni zamisli iz ustavne razprave tudi omejevala parlamentarno partitokracijo, saj naj bi interesne skupine preko svojih predstavnikov v državnem svetu le-temu omogočile pridobiti neposreden vpliv na zakonodajno delo državnega zbora. Ta vpliv je v praksi manjši od takšnih pričakovanj, pri čemer pa se kot rečeno, ravno nasprotno prvotni zamisli, pri delu in odločanju v okviru državnega sveta pogosto opaža tudi vpliv političnih strank.

Glede sodne veje oblasti ustava poudarja tiste vidike, ki omogočajo neodvisnost sodniške funkcije. Čeprav je izvolitev sodnikov neposredno odvisna od politike, saj sodnike voli državni zbor (130. člen URS) (tudi tu gre za specifičen element skupščinskega sistema), pa je sodniška funkcija opredeljena kot trajna (129. člen URS), pri čemer je njen odvzem mogoč le v izjemnih primerih, ki jih določata ustava ali zakon (132. člen URS). Trajnost sodniške funkcije omogoča sodnikom, da so bistveno bolj neodvisni od morebitnih političnih pritiskov, kot je to veljalo v prejšnjem skupščinskem oziroma socialističnem sistemu, kjer so bili sodniki zaradi sistema večkratne reelekcije s strani političnih organov ter monopolne družbeno-politične vloge vladajoče partije bistveno manj odporni na takšne pritiske. Sodniki so po ustavi vezani le na ustavo in zakon (125. člen URS), seveda pa je za resnično neodvisnost sodnikov in sodne veje oblasti v praksi pomembno, da so za sodnike izvoljeni strokovno in moralno primerni kandidati, ter da so hkrati zagotovljeni tudi ustrezni materialni pogoji za delo sodnikov in sodišč.

Posebej pomembno vlogo v novem ustavnem sistemu ima ustavno sodišče. Ustavno sodišče je bilo v Sloveniji (in v SFR Jugoslaviji) prvič konstituirano že z ustavo iz leta 1963, kar je bilo, glede na naravo tedanjega političnega sistema, takrat veliko presenečenje in je v tujini doživelo tudi priznanja, saj v drugih komunističnih sistemih do ustanovitve te vrste sodstva takrat še ni prišlo. Vendar je to sodišče v svojem delovanju še vedno ostajalo v okvirih tedanje socialistične ustavne ureditve in uradne partijske ideologije. Poleg tega takratne pristojnosti ustavnega sodišča le-temu praviloma niso omogočale, da bi lahko neposredno posegalo v vsebino zakonov in drugih predpisov (npr. z razveljavitvijo posameznih zakonskih določb). Pristojnosti ustavnega sodišča po novi ustavi so bistveno močnejše, kar daje temu sodišču izjemen pomen tako na področju varstva ustavnosti in zakonitosti, kot tudi na področju varstva človekovih pravic.

Večino pristojnosti slovenskega ustavnega sodišča določa že neposredno ustava, ki ob tem dopušča, da se z zakonom določijo tudi druge (dodatne) pristojnosti tega organa. Pristojnosti ustavnega sodišča je mogoče razčleniti v naslednje tri temeljne skupine:

Preventivna kontrola ustavnosti. Vpliv francoskega modela preventivne ustavnosodne kontrole se izraža (le) v pristojnosti ustavnega sodišča, da na predlog predsednika republike, vlade ali najmanj tretjine poslancev v državnem zboru v postopku ratifikacije mednarodnih pogodb izreka mnenja o skladnosti teh pogodb z ustavo. Državni zbor je vezan na takšno mnenje ustavnega sodišča (člen 160/2 URS). Naknadna kontrola ustavnosti. Ta vrsta kontrole obsega abstraktno in konkretno kontrolo ustavnosti. Za ponazoritev velja navesti, da izvaja ustavno sodišče konkretno kontrolo, če npr. to zahteva redno sodišče glede vprašanja ustavnosti in zakonitosti, ki se mu zastavlja v zvezi s konkretnim postopkom, ki ga vodi. Težišče delovanja ustavnega sodišča pa je dejansko na njegovi abstraktni kontroli ustavnosti in zakonitosti, ki obsega, na splošno rečeno, presojo skladnosti predpisov nižjega hierarhičnega nivoja s predpisi višjega nivoja, predvsem z ustavo, ratificiranimi mednarodnimi pogodbami in zakoni (gl. 160. člen URS). Če ustavno sodišče ugotovi protiustavnost zakona ali drugega predpisa oziroma splošnega akta, lahko takšen predpis odpravi ali razveljavi (gl. 161. člen URS). Druge ustavno določene pristojnosti ustavnega sodišče zajemajo predvsem že omenjeno odločanje o ustavnih pritožbah zaradi kršitev človekovih pravic posamičnimi akti, odločanje o različnih sporih o pristojnosti (npr. med državo in lokalnimi skupnostmi ali med najvišjimi državnimi organi), odločanje o protiustavnosti aktov in delovanja političnih strank (160. člen URS) ter odločanje o obtožbi zoper predsednika republike, predsednika vlade in ministre (109. in 119. člen URS).

Referendum

Ustava v okviru državne ureditve namenja posebno pozornost referendumskemu odločanju, kot eni najpomembnejših oblik neposredne demokracije. Državna ureditev temelji seveda v pretežni meri na posredni demokraciji, kar pomeni, da z volitvami državljani opravljanje oblastnih funkcij prenesejo na splošni predstavniški organ, tj. državni zbor. Toda v povezavi s temeljno pravico državljanov, da v skladu z zakonom tudi neposredno sodelujejo pri upravljanju javnih zadev (44. člen URS), je ustavodajalec prvotno predvidel zelo široke možnosti predlaganja in izvajanja zakonodajnega referenduma. V prvotnem besedilu 90. člena ustave je bilo določeno, da mora državni zbor na pobudo najmanj tretjine poslancev, državnega sveta ali 40.000 volivcev razpisati referendum o kateremkoli vprašanju, ki se ureja z zakonom. Na podlagi tega člena ustave je nato zakon predvidel možnost predhodnega zakonodajnega referenduma, ki se je lahko nanašal na posamezno vprašanje iz predlaganega zakona, ter možnost naknadnega zakonodajnega referenduma, na katerem se je odločalo o že sprejetem, vendar še neuveljavljenem zakonu kot celoti.

Leta 2013 je bil sprejet Ustavni zakon o spremembah 90. 97. in 99. člena Ustave Republike Slovenije (UZ 90, 97, 99, Ur. l. RS, št. 47/13, z dne 31. 5. 2013), ki je zakonodajni referendum opredelil le kot razveljavitveni referendum, pri čemer je krog predlagateljev referenduma skrčil le na enega, tj. na volivce, ter hkrati upoštevaje primerjalne ureditve in izkušnje iz drugih demokratičnih držav uvedel nekatere omejitve referendumskega odločanja.

Ustava sedaj ohranja le še institut naknadnega (razveljavitvenega) zakonodajnega referenduma. Pravna ureditev in praksa zakonodajnega referenduma ter druge oblike neposredne demokracije so širše obravnavane v Igor Kaučič, ur., Zakonodajni referendum. Pravna ureditev in praksa v Sloveniji (Ljubljana: Inštitut za primerjalno pravo, 2010). . Državni zbor mora razpisati referendum o uveljavitvi zakona, ki ga je sprejel, če to zahteva najmanj 40.000 volivcev (člen 90/1 URS). Ker imajo volivci v tem primeru interes, da se zakon ne uveljavi, lahko rečemo, da gre za razveljavitveni referendum. Pri tem pa ustava določa, da takšnega referenduma ni dopustno razpisati: a) o zakonih o nujnih ukrepih za zagotovitev obrambe države, varnosti ali odprave posledic naravnih nesreč; b) o zakonih o davkih, carinah in drugih obveznih dajatvah ter o zakonu, ki se sprejema za izvrševanje državnega proračuna; c) o zakonih o ratifikacijah mednarodnih pogodb; d) o zakonih, ki odpravljajo protiustavnost na področju človekovih pravic in temeljnih svoboščin ali drugo protiustavnost (člen 90/2 URS).

Pravico glasovanja na referendumu imajo vsi državljani, ki imajo volilno pravico. Zakon je na referendumu zavrnjen, če proti njemu glasuje večina volivcev, ki so veljavno glasovali, pod pogojem, da proti zakonu glasuje najmanj petina vseh volivcev (člen 90/3, 4 URS). Podrobneje se referendum ureja z zakonom, ki ga državni zbor sprejme z dvotretjinsko večino glasov navzočih poslancev (člen 90/5 URS).

Ustava omogoča tudi potrditveni ustavni referendum (170. člen URS). Referendum o spremembi ustave je mogoče razpisati na zahtevo najmanj tretjine poslancev, in sicer potem, ko je državni zbor že sprejel določeno spremembo ustave, vendar pa je še ni razglasil (uveljavil). Državljani in drugi subjekti torej ne morejo zahtevati ustavnega referenduma, kar pomeni, da imajo poslanci tu veliko odgovornost glede presoje, ali je pri določeni ustavni spremembi v potrditev njene legitimnosti treba izvesti še referendum. Sprememba ustave je na referendumu sprejeta, če zanjo glasuje večina volivcev, ki so glasovali, pod pogojem, da se glasovanja udeleži večina vseh volivcev. Takšna ustavna zahteva po visoki volilni udeležbi ustreza pomenu, ki ga ima institut ustavnega referenduma, pri čemer pa seveda terja visoko stopnjo mobilizacije volivcev.

Lokalna samouprava Na splošno o lokalni samoupravi gl. npr. Janez Šmidovnik, Lokalna samouprava (Ljubljana: Cankarjeva založba, 1995). Stane Vlaj, Lokalna samouprava (s poudarkom na načelu subsidiarnosti) (Ljubljana: Visoka upravna šola Univerze v Ljubljani, 2001).

Čeprav je bistvo lokalne samouprave v v njeni avtonomni organizaciji in delovanju, zaradi česar je v takšnem ožjem smislu treba lokalno samoupravo pojmovati ločeno od države, pa je v širšem pomenu lokalna samouprava del državne ureditve, saj je po eni strani njen samoupravni status utemeljen z oblastnim državnim aktom (v sodobnih časih praviloma z ustavo in zakonom), po drugi strani pa ustava in zakon urejata temeljne podlage in okvire za njeno delovanje. Gl. Šmidovnik, Lokalna samouprava, 30–32. Širše o pojmu lokalne skupnosti in lokalne samouprave ibid., 17–36. Vlaj, Lokalna samouprava, 19–23.

Ustavno načelo lokalne samouprave (9. člen URS) je v temeljnih vidikih izpeljano v V. poglavju ustave, podrobneje pa je prepuščeno zakonskemu urejanju. Ustava določa, da je osnovna enota lokalne samouprave občina, ki se ustanovi z zakonom, po prej opravljenem referendumu, s katerim se ugotovi volja prebivalcev na določenem območju (139. člen URS). Ustava določa, da lahko zakon poseben status nameni mestnim občinam (141. člen URS), posebej pa določa možnost, da država z zakonom prenese na občine opravljanje posameznih nalog iz državne pristojnosti, če za to zagotovi tudi potrebna sredstva. V tako prenesenih zadevah na organe lokalnih skupnosti, opravljajo državni organi tudi nadzor nad primernostjo in strokovnostjo njihovega dela (140. člen URS).

Prvotno je ustava le dopuščala povezovanje dveh ali več občin v širše samoupravne skupnosti. Do takšnega širšega institucionalnega povezovanja (npr. v obliki pokrajin) v praksi ni prišlo, kajti ustavna ureditev iz leta 1991 ni zagotovila zadostnih političnih, finančnih in drugih spodbud za ustanavljanje širših samoupravnih lokalnih skupnosti, poleg tega pa tudi ni zagotovila sistemskih podlag za enotno oziroma teritorialno celovito ustanavljanje takšnih skupnosti. Slednje pomeni, da na podlagi ustavne ureditve iz leta 1991 ni bilo mogoče zagotoviti, da bi se pokrajine usklajeno ustanovile po celem ozemlju Slovenije, kajti njihova ustanovitev je bila predvidena le za primere, ko bi za to obstajale iniciative in soglasja posameznih skupin občin. To bi lahko vodilo v situacijo, ko bi bilo v Sloveniji npr. ustanovljeno nekaj pokrajin (s poljubno velikostjo, odvisno pač predvsem od soglasja občin), preostali del Slovenije pa ne bi bil samoupravno organiziran po pokrajinskem principu.

Junija 2006 je je državni zbor z Ustavnim zakonom o spremembah 121., 140. in 143. člena Ustave Republike Slovenije (UZ121, 140, 143, Ur. l. RS, št.68/2006, z dne 30. 6. 2006) zagotovil sistemsko ureditev pokrajin kot širših oblik samoupravnih lokalnih skupnosti, pri čemer je večji del te ureditve prenesel v (obvezno) zakonsko urejanje. Spremenjene določbe ustave zdaj določajo, da zakonodajalec mora (na področju celotne Slovenije) ustanoviti pokrajine kot samoupravne lokalne skupnosti, ki opravljajo lokalne zadeve širšega pomena in z zakonom določene zadeve regionalnega pomena. Pokrajine se ustanovijo z zakonom, s katerim se določi tudi njihovo območje, sedež in ime. Ta zakon sprejme državni zbor z dvotretjinsko večino glasov navzočih poslancev, pri čemer mora biti v postopku za sprejem zakona zagotovljeno sodelovanje občin. Država na pokrajine z zakonom prenese opravljanje posameznih nalog iz državne pristojnosti, mora pa jim za to zagotoviti potrebna sredstva (143. člen URS). Do zdaj zakon, ki bi ustanovil pokrajine, še ni bil sprejet, tako da ostaja ta del ustave v praksi neuresničen.